作为我国改革开放的窗口和体制创新的
“试验田
”，开发区已经走过了二十多年的发展历程。在对外开放的大背景下，开发区尤其是国家级开发区对于吸引内外资、促进地方经济发展产生了重要作用。但在新的发展形势下，随着政策优惠空间变小，开发区自身的一些体制性矛盾开始凸显；同时，在科学发展观和构建和谐社会的大背景下，也要求开发区自身摒弃传统发展模式，探索战略转型的新模式。
五大瓶颈亟待突破
不久前，由长春经济技术开发区牵头，大连、沈阳等六个国家级经济技术开发区组织了一次专题调研。通过调研发现，当前，国家级经济技术开发区普遍面临几个问题。
首先是法律地位不明确，管理体制不完善。虽然经地方人大批准，省级政府一般都制定了《经济技术开发区管理条例》等地方性法规，赋予开发区管委会一定的职权，但在具体实施中，开发区的行政和执法地位经常受到质疑，面临很多尴尬。
长春市经济技术开发区管委会主任黄文华介绍，《行政许可法》出台以后，开发区法律地位不明确的矛盾越来越突出，如果说开发区是事业单位或开发型企业，却又是按公务员编制建制，下边还辖有许多乡镇和街道，行使很多行政职能。但如果说是政府机关，在国家行政序列中又没有明确的法律地位，致使规划、土地审批、行政执法等一些行政职能不能到位。
“此外，从法律法规角度看，开发区行使权力依据的基本上都是地方条例，但很多时候与国家部门的行政规章存在矛盾。”黄文华表示。
其次是土地资源紧缺，发展空间受限。随着国家级开发区招商引资的规模不断扩大，一批发展较好的国家级开发区在坚持土地集约利用的前提下，原有土地资源已基本用尽，而《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》等一系列土地政策，表明了国家对于土地调控的坚决态度，使得这些开发区无法及时补充进一步发展所需的适量土地资源，发展空间受到限制成为制约开发区发展的重要瓶颈。一些开发区由于无地可用，不得不将许多企业和产业拒之门外。
三是产业发展特色不足。在“以工业为主”的方针指导下，各国家级开发区大量吸引内外资进入，各类产业集中于开发区内，但很多开发区缺少鲜明特色，也难以有效建立产业集聚。调整产业结构，促进产业结构升级已经成为国家级开发区坚持可持续发展道路，突破现有经济增长瓶颈的关键。
四是发展质量有待进一步提高。从发展质量上看，尽管国家级开发区投资集约化程度相对高于其他区域，但还没有完全摆脱以消耗土地、水资源和高能耗为主的粗放式发展模式，在进一步优化综合投资环境、提高土地利用效率、提高水资源和能源利用率、提高园区管理水平、提高人才素质和自主创新能力等方面还有较大潜力。
五是优惠政策淡化后，开发区面临新发展模式的探索与转型。从上世纪90年代末开始，国家相继取消了改革开放初期赋予开发区的财政返还等特殊政策优惠，加上内外资企业两税合一，开发区吸引外资的政策优惠开始趋于弱化。近年来，我国开始实施区域经济社会协调发展的政策，区域政策均等化趋势日益明显，开发区在告别依靠特殊政策优惠的传统模式后，亟须进行新的模式探索与转型。
开发区期待战略转型
今后一个时期，我国仍然是跨国公司产业转移和对外投资的主要选择地之一，开发区作为对外开放的先行区，将成为承接新一轮国际高端产业转移的重要平台，这意味着在今后很长一段时期内，开发区模式还将继续发挥它的开放带动作用。
2003年以来，针对开发区过多过滥的现状，国家对开发区开始进行清理整顿，对重点开发区和省级开发区实行规范管理，对开发区土地批租进行整顿，净化和规范了土地市场环境，加大经济结构调整力度，开发区实现了优化组合、优胜劣汰，这也为保留下来的开发区更有效地利用有限的资源，提升产业档次提供了良好的环境氛围。
黄文华认为，如今的开发区发展站在一个转折点上。随着开发区的政策优势减弱，开发区的发展将逐步由政策主导型转入市场化阶段，在这一阶段，对开发区的职能定位、产业发展思路等都需要进行重新思考。
近年来，长春经济技术开发区结合形势发展变化，积极主动进行战略转型探索，提出了三个基本的转型方向，即由管理的行政化向管理的企业化和社会化转型，由总体开发向特色开发转型，由生产制造基地向科技创新基地转型，以图继续保持开发区在体制和机制创新方面的“先发效应”。
从2005年开始，长春经济技术开发区开始对行政管理体制进行全面改革，改革的方向就是“内部管理企业化，外部管理社会化”。经过改革，进一步完善了“小政府、大社会；小机构、大服务”，开发区的职能在坚持管理和服务两手抓的同时，逐步由重管理向更侧重服务转变；在产业规划上，不再追求综合式、产业大杂烩的发展思路，按照“大项目-产业链-产业集群-产业基地”的方向，重点建设了玉米工业园区和专用车产业园区等特色鲜明的专业园区；在功能定位上，把目标放在建设创新型开发区上来，针对企业在技术创新中普遍遇到的资金瓶颈问题，成立了科技风险投资公司，为高新技术企业解决融资问题，加快了这些企业技术创新的步伐。
黄文华表示，通过近两年来对开发区发展模式的探索，长春经济技术开发区的经济得到了更快速的发展，投资环境也越来越好。2006年，实现地区生产总值276.5亿元，占长春市工业总产值的20%，多项指标在中部9个国家级经济技术开发区中位列第一。
构建和谐开发区
当前，开发区既面临着一些现实困境亟待破解，又需要在新的发展形势下，对开发区自身的发展定位和方略进行重新审视。一些业内人士建议，当前，应采取一系列有效措施，以构建和谐开发区为目标，解决开发区面临的难题，积极促动开发区进行战略转型：
一是加快立法工作，明确新时期开发区的法律地位。在宏观层面上规划开发区在新时期的目标定位，包括区域功能定位、产业结构定位和管理模式定位等。由长春经济技术开发区牵头的课题组形成的调研报告建议制定国家统一的《开发区法》，明确和保障开发区管理机构的法律主体地位，为开发区的持续、稳定和健康发展提供法律保障。
二是树立科学发展意识，转变开发区的经济增长方式。在产业结构上，从单纯发展工业为主向现代制造业、高新技术产业和现代服务业协调发展转变，更加注重结构调整和优化升级，促进多功能综合性产业区发展；在发展动力上，从偏重技术引进向注重消化吸收创新转变，更加注重提高自主创新能力，促进引进外资与自主创新相结合；在资源利用和环境建设上，从注重规模扩张和发展速度向注重提高质量和效益转变，建设绿色开发区，在发展循环经济上发挥先导作用。
三是破解历史遗留难题，构建开发区自身的社会和谐。国家级经济技术开发区创立以来，经济发展成就巨大，但随着工业化、城市化的快速推进，失地农民越来越多，征地难、拆迁难、就业难的问题日益突出，征地拆迁补偿等政策与群众的期望之间还有差距，各种不和谐因素随之增多，在这种背景下开展和谐开发区的建设，营造相伴相谐的发展环境，对于缓解社会矛盾，促进社会和谐，维护社会稳定，顺利推进招商引资，实现可持续发展，具有重大现实意义。
四是走出“区域孤岛”，实现开发区与母城的和谐。随着母城城市化进程的加快，日益呼唤开发区拆除篱笆，从而在区域经济发展中更好地发挥示范、带动、辐射作用。目前，东北地区的六个国家级开发区，已经有五个实现了开发区之间或与城区之间的合并。充分考虑国家级开发区与周边经济区域的功能衔接，坚持把国家级开发区的发展与母城的发展紧密结合在一起，服务母城，在开发区与母城之间建立起相互促进、良性循环的互动机制，根据母城不同时期的发展战略部署和经济社会发展的实际需求，准确把握开发区的发展定位，调整修编发展规划，调整自身的发展目标、功能定位、产业结构，实现开发区与母城之间的协调与可持续发展。
黄文华认为，开发区瞄着这个目标走，就能够走出困境，在战略转型中来一个漂亮的转身。(申尊敬 褚晓亮)
《瞭望》文章：破解土地约束的新余探索
如何最大限度地集约利用土地，同时又不束缚开发区迈上新台阶，江西省新余市经济开发区的探索或许是有益的借鉴。
首先是提高招商引资门槛。对有意进入的工业项目要进行包括产业导向、环境保护、用地需要等在内的综合评估和严格审核，不达标者不接纳入园区。
其次是在“及时收回”和“土地置换”上下功夫。为腾出更多土地，开发区不但及时收回闲置土地，还积极采取宅基地置换等方式，为此开发区已投入7000多万元建设居民小区，通过妥善安置拆迁农民，腾出土地24.2万平方米。
三是厂房建设坚持集约化原则。开发区规定入驻企业不能再建单层建筑，轻工企业厂房必须建两层或两层以上。同时，经济开发区投资建设了一批高层标准厂房。
短短两年多时间，新余市经济开发区已节约和盘活土地2600余亩。(王平)