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湖南休闲产业政策研究
长沙市发改委课题组
2006年12月
休闲产业是指与人的休闲生活、休闲行为、休闲需求（物质的、精神的）密切相关的领域，特别是以旅游业、娱乐业、服务业和文化产业为龙头的经济形态和产业系统，一般包括国家公园、博物馆、体育、影视、交通、旅行社、餐饮业、社区服务以及由此连带的产业群。根据有关专家学者的研究成果，休闲产业可细分为：娱乐休闲、体育休闲、保健休闲、旅游休闲、乡村休闲、教育休闲、饮食休闲、购物休闲、怡情休闲、社会休闲、休闲物品制造等11类。
随着经济社会的稳步快速发展，健康、繁荣的休闲文化及休闲产业，不仅日益成为现代人们生活的必需，更日益成为国民经济特别是新兴服务业的重要组成部分。重视和加强休闲产业的调查研究，提出促进休闲产业快速健康发展的政策措施，具有十分重要的现实意义。
一、湖南休闲产业现有政策特点及效果
（一）文化产业理念超前、政策全面
1、文化产业
湖南休闲产业起源于休闲娱乐文化。对传统文化的兼容并蓄而衍生的大众通俗娱乐文化是湖南休闲产业的主要特点。
湖南文化产业走的是先有发展后有政策，先实践后规范和推广的路子，八十年代起步的文化产业到二十一世纪初已形成了一定规模和特色。为进一步推进体制的改革和创新，推进产业的规模化、规范化、国际化发展， 2001年我省先后出台《湖南省人民政府关于支持文化事业发展若干政策的通知》、《中共湖南省委、省人民政府关于加快文化产业发展的若干意见》，在企业化改制、资产重组、建立多元化投资体制、税收优惠、土地扶持、科研开发、创新用人机制、分配制度等方面提出了一系列鼓励发展政策。在文化市场方面，出台《湖南省娱乐休闲服务场所硬件设施安全管理规定》，建立文化市场四级网络、构建文化稽查长效机制，规范和引导文化娱乐市场健康发展。
省会长沙作为全省文化产业发展的领头羊，步伐和力度也更超前一步。2001年长沙召开了全市第一次文化产业发展会议，市委、市政府出台《关于加快发展文化产业的意见》、《关于加快文化事业和文化产业发展的决定》，提出主动放开文化市场，引导社会力量兴办文化产业；斥资百万元制定《长沙文化产业发展纲要》，科学规划了文化产业布局，提出了“一带、七片、多点”的发展思路，成为长沙文化产业发展的蓝图。2006年出台《长沙市文化体制改革的意见及实施方案》，从深化事业单位改革、强化服务，推进经营性文化单位改革、培育市场主体，深化管理体制改革、加强监管，培育现代市场体系、搭建平台，加快结构调整、提高质量和效益五个方面提出具体实施意见，进一步推动文化产业化进程。
2005年全省共有文化产业单位41000家，其中报纸87家，期刊252家，出版社17家，音像制作单位29家，印刷企业5108家，发行单位16577家，职业剧团410余个，文化娱乐场所7000余家，网吧11000家，无线电台11座，无线电视台16座，新闻网站10个，基本形成广播电视、新闻出版、文化娱乐的文化产业发展框架。“十五”以来，全省文化产业增加值年均增长18.8%，省会长沙的龙头作用明显，2005年文化产业增加值302亿元，占全省增加值的1/3。
一是基本完成了产业与事业的分离。产业发展机制更加灵活，业务范围进一步拓展，规模效应逐步显现。1995年，省广电组建经济电视台，首开产业事业分离的先河，各行业领先全国步伐，省组建了广电、出版、报业、电影四家集团，省会长沙相继成立了长沙晚报报业集团、长沙广电集团、长沙出版集团。实行现代企业管理，包括人员聘任、分配体现要素参股等。湖南出版集团在全国文化产业50强中排名第五，广电集团入围全国文化产业50强。二是刺激了基础设施的改善与更新。各产业集团为促进产业集聚，打造产业航母，分别着手规划建设产业园，政府同时为产业园提供优惠：土地出让金实行免交或缓交，代办一切手续等。金鹰影视文化城、省新闻大厦、省图书城、省出版大厦、省大剧院、省出版科技园、毛泽东文学院、田汉大剧院、长沙晚报大厦等“九五”期间十大标志性工程全面投入使用。此外，省文化信息市场、省出版物流中心、省出版印务中心、卡通数字电视节目生产基地、省芙蓉演艺中心、省书报刊零售网络、国研艺苑大厦、湖南日报报业文化城等相继落成，总计投资49.5亿元的长沙晚报集团文化产业园、长沙印刷包装科技产业园、长沙出版物交易中心、长沙广电中心相继启动或建成。其中长沙出版物交易中心完成5亿元投资，成为全国第一家集出版、发行、产权交易、会展及综合服务为一体的综合中心，召开首届中华版权国际合作推进会，首次搭起了版权交易的平台，初步形成了以园区为载体的文化资源集成和集约。三是吸引大量社会资本注入文化产业，促进产业多元化的急剧扩张。相继引资15亿元进行田汉大剧院、定王台书市、长沙贺龙体育文化中心、长沙茶艺中心、长沙有线电视网、移动数字电视更新改造；引入20亿元资金兴办娱乐和书刊发行产业：包括以红太阳集团为首的演艺业，以苏荷为首解放西路酒吧一条街的酒吧业，以长沙电视台和汉光影视集团为主的电视剧制作业，以《体坛周报》和《今日女报》为首的报刊业。《体坛周报》走出机关走向全国，年营业额3亿元，跨入全国地方报百强；《今日女报》发行全省，成为全国第一家女性专报。目前，全省民营文化单位占比超80%，成为文化产业的主力军，吸纳就业人员超100万人。四是促进了影视娱乐节目的多样化和影视产业的极度扩张。省广集团成功上市，运用资本市场筹集的资金建设省广电中心、省国际会展中心，同时又拓展世界之窗、海底世界、会展酒店、骏豪花园等项目，成为影视、娱乐、休闲、会展、旅游为一体的文化基地。此外，整合节目生产资源，扩大专业化生产和营销能力，整合频道及广告资源，成立集团广告管理中心，开发电视栏目，更新技术设备，输入技术人才、产业和规模、结构、档次、辐射面、影响力大幅提升。特别是电视栏目开发及电视人才开发方面在全国独树一帜：专业化年轻化的创作研发队伍，同步跟踪国外娱乐频道，适时收集国内电视受众娱乐倾向，加大创作研发力度，电视栏目和节目及时推陈出新。其中：《超级女声》红遍华语电视，创直接经济效率7.66亿元；间接社会效益20亿元；韩剧《大长今》的运作，又是一个成功尝试。其他如“天使爱美丽”等节目在全国均创出收视率新高。栏目主持人竞争上岗，目前已成为全国独有的港奥台、欧美主持人客串与国内主持人相结合的娱乐模式。省广电：辖9家电视频道、4家广播频道、10余家制作公司，节目制作跨出省外乃至国外，形式和内容不断翻新，部分频道收视率直逼中央台。市广电：辖20余个单位，7个电视频道，2005年集团收入2.5亿元，其中女性频道及政法频道跨出长沙落户省外，政法频道联网中南海，电视剧年制作300余部（集）。自2001年起，文化产业步入一个新的繁荣发展期。
2、娱乐文化
湖南的娱乐文化主要集聚省会长沙。在长沙娱乐文化日趋成熟的时期，各兄弟城市争相效仿，同时省会娱乐文化也向周边兄弟地市以连锁、兼并、承包等形式延伸，全省形成了以长沙为中心的娱乐文化网络。
全省的娱乐文化产业的改革管理与创新也是从省会长沙开始逐步向全省铺开，一是加强引导，出台娱乐行业相应的税费政策；从经营者的角度出发，引导其经营方式的科学化与效益最大化，并且在2000年全国娱乐行业停止审批的禁令出台后，仍在不违反政策前提下，实施“迂回包抄”、“曲线救国”政策，有力地促进了长沙娱乐行业始终走在全国前列。二是规范管理。关注和支持促使歌厅、网吧文化更新升级。为促进歌厅文化提升品位，规模化产业化发展，长沙提出“歌厅二次革命”；为促进网吧行业规范提质，提出“蓝色革命”。
引导歌厅集团化。政府加强对歌厅文化改革与建设的引导和扶持，促进经营者与消费者的沟通，促进经营理念的更新与超前，促使歌厅文化主动蜕变和提升。倡导以几大歌厅、酒吧为龙头，带动舞台设备公司、经纪公司共同发展，促进规模化集团化发展，打造产业集群：中国首家经营管理演艺人员和娱乐场所的湖南庆生娱乐管理有限公司正式落户长沙；红太阳演艺集团下辖20余个歌厅，遍布全省；田汉大剧院集通俗演艺、高雅音乐演奏与酒吧等于一体，曾接待世界各类顶级乐团和艺术家演出，为全国文化改革的典范；“苏荷”将于2007年创建全国第一家集歌厅、酒吧为一体，以音乐原创为主打，以国内外著名歌星乐队为主流歌手的新表演形式——演艺工场。2007年4月，由文化部认可的中国演出娱乐博览会暨首届歌厅文化节将在长沙召开。
规范整顿网吧行业。发布《长沙市星级网吧评定办法》，规定五星级网吧可获得二年免检资格。
启动蓝色健康网络工程。促进行业规范有序健康发展，蓝色健康网络工程设立会员俱乐部，统一标识，改革了网络盈利模式；设立青少年上网专区，采用疏而不堵的办法，提供未成年人上网机会，目前上网专区已设立“绿色动力”、“中青网络家园”并逐步扩张。网吧采取收购、合并、重组后，长沙网吧已由2005年的2800余家降至1500多家，网吧治安隐患、播黄现象大幅下降，为全国网吧行业进一步发展探索了一条新途径。2005年长沙歌厅和网吧业直接安置就业人员5万余人，实现营业收入20余亿元。长沙娱乐文化的管理与改革措施正逐步推向全省，促进了全省的娱乐市场的提质与提升。
3、动漫文化
湖南的动漫文化基本在省会长沙。长沙动漫产业起源于上世纪末，由最初民营企业宏梦卡通集团发展而逐步产业化、集群化。2005年长沙市政府出台《加快动漫产业发展的若干意见》：提出设立动漫孵化基地，免租金、实行配套服务；建产业基地，享受园区政策；设立奖励基金扶持品牌建设；鼓励产权保护、原创及科研开发等，给全市动漫产业发展注入了一针强心剂。
2005年长沙市动漫企业原创达到1.5万余分钟，占全国总产量的60%。“虹猫蓝兔”及“蓝猫”品牌走向全国，出口4400分钟，创汇1630万美元，吸引世界卡通航母——迪斯尼公司的关注；全国首家卡通卫视——金鹰卡通电视在长沙的开播，进一步推动长沙动漫产业走向全国和世界的步伐，同时也带动长沙高校相关专业的火爆；联手张家界兴建张家界卡通动画演示城，又开辟了动漫与旅游结盟的新路子；每两年举办一次动漫节，与韩国首尔国际动漫节长期合作，将动漫产业与国际接轨。2006年，长沙市斥资25亿元打造全国最大的动漫原创及衍生基地，“卡通动漫之都”已初具雏形。
（二）会展旅游政策有机结合，刺激作用明显
注重旅游与商贸、会展、娱乐等行业的有机结合，出台了一系列政策： 2001年省政府出台《关于进一步加快旅游业发展的通知》，从规划、旅游产品开发、区域合作、对外拓展、宣传促销、信息化建设、规范化管理等方面鼓励和支持旅游业发展；随后又出台《关于培育壮大旅游支柱产业，促进全省经济快速发展的决定》及《加快发展旅游业的意见》，成立全省旅游业发展领导小组，确定培育旅游产业集团、打文化品牌、实施龙头带动的战略，并且相继出台一系列配套措施：修改《湖南省旅游管理办法》；出台《湖南省旅游专项资金管理办法》，放宽外省旅行社到湖南设办事处的条件；出台《湖南省旅游餐饮示范点评比办法》、《旅游村管理暂行办法》、《农家乐经营管理办法》、《行业协会管理办法》、《讲解员管理办法》以及旅行社信誉等级评估，星级饭店年度复核公布，鼓励民办旅行社，放开经营权，鼓励外商投资旅行社和境外设旅游办事处，出台政策鼓励自驾游，政府牵头赴国外旅游招商等。“十五”以来，全省旅游业保持20%增速，2005年，入境游客68万人次，创汇3.6亿美元，总收入450亿元，2006年更是达到了588亿元，成为全省支柱产业。省会长沙作为全省旅游的龙头，在政策扶持、设施建设、发展步骤上起到了示范作用，先后出台《关于加快培育长沙旅游支柱产业的决定》、《进一步加快长沙旅游发展的意见》，明确设立市场开发、宣传促销经费、完善旅游基础设施建设、建立导游服务中心及培训中心、开发新旅游景点等；制定了《农家乐星级评定划分标准》、金牌导游评比规则，设长沙旅游官方网站；取消旅游定点接待规定；规范景点价格及实行通票制等等。
长沙市“十五”期间完成旅游基础设施210亿元的投入，改造了几大红色旅游景区；新开发了月湖公园、生态动物园、沩山风景区等；桔子洲风景区提质改造启动；各景区星级厕所与道路改造基本完成。2005年实现景区门票收入5000万元。另外，开展了一系列旅游、会展相结合的活动。发布了《中国南方旅游城市协作体宣言》；举办了世界旅游小姐大赛；签定了《中部六省区域旅游合作协议》；成立了中西部旅游精品推广联合体；开通了长沙——首尔直航旅游路线及台湾——澳门——长沙航线；开展了农家乐星级评定活动，被列为2006年黄金周全国农家乐最火城市；打造时尚风标的《享受长沙》出版；《地图上的故事——长沙》在中央台播出；被评为全国优秀旅游城市。2005年，全市旅游总收入191亿元，接待境外游客25.5万人，创汇2.2亿美元。
长沙会展业起步晚，但发展迅猛、后劲十足。2003年以来，先后出台《关于加快会展业发展若干意见》、《关于以长沙市政府名义举办会展活动的规定》、《长沙市会展业发展意见》、《长沙市会展管理办法》等，从政策上构筑了一个管理有效、机制灵活、规范有序、服务延伸的行业管理体系。
首先是实现了理念的跨越。“会展经济”概念普及，成立了全国省会城市第一家官方会展办和政府会展网，编印了《长沙会展指南》，加强了会展业的宣传引导。二是实现了经营的跨越。机制灵活、协同配合的政策推动会展规模的壮大和服务的延伸。如首届农博会实施政策优惠：参展单位免费宣传一年；免场地租金一年；优先产品推荐和进入产品信息库等。借会展活动促进旅游、招商等相关产业发展：如“牵手南宁”活动；与上海旅游合作；组织服装节、美食文化节；组织中部博览会；赴台、港、澳、德等地推介长沙；联盟穗港澳，达成资源共享协议，共建信息库，共同培训人才；促进休闲行业标准化建设，组织餐饮行业星级评比、农家乐星级评比等等，会展业逐步成为行业的桥梁。三是实现了成就的大跨越。会展业发展时间短，却是一年一个台阶。会展活动以每年50%的速度递增，2005年参展项目达223个，经营收入3.7亿元，并拉动150亿元相关产业发展。四是培育了一批知名会展品牌：金鹰文化艺术节、浏阳国际烟花节、国际农博会等国内驰名、享誉海外。同时，会展优惠政策刺激更多的会展品牌产生。2005年长沙被评为全国“新锐会展城市”，2006年又被评为全国十大“节庆城市”，形成“长沙会展现象”，无不体现出政策的刺激作用。
（三）商贸发展政策健全
2000年，湖南省出台《湖南省规范餐饮企业价格管理的通知》，实行餐饮企业星级考核挂牌制度；与高校对接，实行餐饮业定向培养；打造地方品牌，推广曾、广、彭、胡家菜系列等等。省会长沙自上世纪末以来先后出台了《关于长沙国合商业企业加快改革实施意见》、《大力发展个体私营经济的决定》等，健全的商业法规体系（行业规范、市场准入、商业分级设置、质量安全标准、相关行业标准等）、科学的《商业网点布局规划》、积极的本土品牌保护和开发及企业文化建设政策、超前的商贸改革政策以及系统的人才培训体系等，有力促进了长沙商贸业不断提质提升，做强做大，始终保持旺盛的发展态势，现代区域性商贸中心地位基本确立。
省会长沙积极推进商贸行业改革。上世纪90年代，本着强者更强，优势带动，积极推进商贸改革，全力打造友阿、通程、蔬菜、饮食四大集团，实行现代企业管理，大大提高了企业核心竞争力，“友阿”、“通程”进入全国商业500强。宽松的商业投资政策吸引平和堂、沃尔玛、家乐福、麦德隆、新一佳、百盛等企业入驻，与本地企业平分秋色。市场建设与发展基本规范，没有恶性竞争，只有双赢或共赢。长沙老字号得到充分开发，原长沙老字号全面恢复，并且在坡子街形成名优特老字号一条街。商业文化浓郁，整体形象和品位较高，并出现了“百年长沙”、“长沙窑”一类的文化餐馆。长沙商贸旅游职业学院成为全市商业人才的摇篮，商业界的精英大部分出自该校。《商业网点规划》的实施，特别是大型商业网点布局（10000m2以上）的听证制度的落实，使商业规划布局更为科学合理。投资56亿元的全省最大的现代商务中心，以大型shoppingmall为主题的“中信新城”全面开工。2005年，全市社会消费品零售总额达744亿元，超郑州跃居中部地区城市第二位。
（四）配套措施初显成效
一是建立卫生、治安防疫体系。建立了公共卫生防疫体系；食品安全体系；成立酒类管理领导小组；长期开展“百城万店”无假货活动；质监部门建立定期监督检查宾馆、游乐场所机制；设立食品卫生投诉热线；开通长沙折扣信息网，24小时通报长沙休闲场所折扣情况；发放娱乐场所噪音排放许可证；巡警持枪上街，长期不懈打击“两抢一盗”；对娱乐场所实行ABC三级管理及限员经营制度，2006年取缔500家非法娱乐场所，普及娱乐场所目标管理责任制等。
二是出台鼓励就业政策。长沙市先后出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《关于促进就业再就业的政策意见》等，鼓励商贸、服务类企业接收下岗再就业人员，减免营业税、教育附加费、城市维护费、企业所得税，实施社会保险补贴；实施公益性岗位补助，对保绿、保洁、保安以及车辆看管等行业补助；加强人性化管理，如解放路酒吧一条街增加泊车位，实行单向行驶；建立便民公共信息服务平台；设立行业网站；启动地名数据库；设立全民健身日等等。
一系列的政策措施对维护休闲行业的治安稳定、促进规范健康发展起到了一定的保障和推动作用。“长沙休闲”成为一个品牌、一个诱惑，不但让本地消费者乐此不疲，更让外来客源留连忘返，外来经营者争相掘金，产业规模和消费群体壮大。
二、湖南休闲产业存在的问题
（一）品位不高、摹仿过多、挖掘不够
全省休闲产业整体品位不高。一定程度上停留在原始的吃喝玩乐的基础之上，虽然做到了大众化，却没有达到大器化。传统商贸业发达，却没有一家大型的shoppingmall，商业企业营业额在全国同行业中排名滞后；传统的餐饮发达，却没有做强湘菜文化，饮食气氛有余，文化氛围不足；影视湘军享誉全国，虽然推出了一批有一定深度和影响的节目和栏目，但很多内容过于通俗，即搞笑文化、帝王文化、扬名文化较多；体育湘军虽然在全国或世界获得称誉，大众化的体育文化产业却没有形成规模，未能很好地传递体育精神；出版湘军排名全国第三，却缺乏《南风窗》、《南方周未》类的思想艺术水准高的自创报刊，仅有一个《体坛周报》走出了湖南；娱乐文化培养了艺人，却不能培育知名艺术家和文人，涌现了一些所谓的“金牌”主持，但其文化影响力远不及沈从文对湘西凤凰的带动。大众市民的休闲消费大都以洗浴、按摩、麻将、KTV、酒吧等形式为主，热闹有余，品位不足。
重于摹仿缺乏创新。东南西北风样样全，就是缺乏湖南风。电视节目先摹仿港台，后摹仿欧美日；演艺节目大杂烩；饮食风潮一月一变；商贸风格与模式千篇一律；建筑文化土洋结合，缺乏湖湘特色。
长沙以其湖湘文化底蕴而入围全国首批24个历史文化名城之一。而目前真正传播长沙名声的不是历史文化而是媚俗文化，即所谓“长沙脚都”、“长沙超女”等。长沙人的“心忧天下敢为人先”的文化传统被时下媚俗、浮躁、奢侈的风潮代替。朱熹、张轼的致理学说；曾国藩的治国治家之风；毛泽东的放眼天下气概；贾谊的忧国忧民胸怀没有充分发扬光大。长沙的千年书院没有真正成为文化的中心、讲学的论坛，辜负了“四大书院”的名声；“贾谊故居”被游人遗忘（十一黄金周游客仅几百人）；简牍博物馆至今难以开馆；铜官窑“窑还是那座窑”；湘剧、花鼓戏难以生存，演员改行演小品甚至沦为跑场歌手；长沙弹词面临灭绝等等。
湖南休闲文化缺乏一种主流，一种风格；休闲产业缺乏一种思考，一种动力，是整个产业的壮大和提升不可跨越的鸿沟。
（二）产业集聚度不高，受众有限、外向度低
休闲产业缺乏整体布局和主攻方向，个体行为、散乱经营现象普遍。以长沙为例，场馆建设滞后：文化产业园、广电中心等因多方原因迟迟不能完工；太平街历史文化街区等没有形成休闲氛围；会展业仅有红星会展中心一家真正能办大型会展；新河三角洲文化中心、清水塘文化一条街依然停留在规划上；商贸饮食企业营业额全国排名靠后；文化娱乐行业二次创业刚刚起步，没有真正形成“航空母舰”；除酒吧业外，其他休闲行业雷同严重，产业集聚度不高，难以形成产业集群，也就难以产生规模效应。
湖南休闲产业的兴起，缘于湖南人的推崇。湖南休闲产业的消费群体主要是本地人，原来还可以吸引部分外来消费群体，皆因休闲产业更新提升慢，加之缺乏对外来消费群体的引导和优惠政策措施，消费群体缺乏扩容的动力，久而久之成了自产自销的休闲产业。受消费群体制约，行业做大做强空间有限。
外向度不高。首先是湖南休闲企业走出去的少。仅“颐而康”和“三辰卡通”做得顺利一点。“大中华歌厅”等走出湖南后“水土不服”。而引进来的则不少，饮食方面：谭鱼头、小肥羊；商贸方面：百联、王府井；健身方面：重庆富侨、珠海益健、株洲阳光、中体倍力、威海光威渔具；文化方面：深圳金雅贝、上海天娱。湖南企业走不出去，一是政府支持不力，二是企业本身缺乏规范化规模化经营，更缺乏一种拼搏的勇气和精神。其次是引入产品多，输出产品少。影视产品大量进口而无能力出口，而国外的产品抢占市场：《大长今》赚走几个亿；《哈利·波特》风迷长沙影院。产品不成规模：娱乐产品自主开发能力不强；旅游产品规模小、不齐全，外销力度不够；体现湖湘文化精髓的东吴简牍及铜官窑复制品、岳麓书院藏书复制品、“菊雕”、“中国红”、湘绣、红色旅游纪念品等等没有形成外销的渠道和规模。再次是休闲理念的认同度不够。如大中华歌厅、长沙相声走出湖南就死便是例证，湖南休闲理念的推广困难，阻碍休闲产业和产品的对外扩张。
（三）品牌建设不够，体制存在障碍
湖南休闲品牌特别是能走遍全国的品牌有待加强。湘剧不如川剧“变脸”驰名；长沙简牍比不过西安兵马俑；“超女”品牌属于上海天娱公司；湘菜不及川菜普及；长沙歌厅走出省外反响平平；地方小吃如火宫殿臭豆腐、“四娭姆”口味虾难以形成产业链外销；湘绣工艺水平差，品牌度下降等等。体制障碍依然存在。如文化产业必须兼顾国家主流意识形态，兼顾社会责任和盈利经营，必须保留政府经营部分；体育产业必须兼顾竞技体育和大众体育；博彩行业存在着福利彩票与赌博业的一纸之隔等等。此外，休闲产业的融资政策还放开不够，影响行业规模升级与更新换代。
（四）扩张力强的产业薄弱，诚信问题依然严重
按国外发展经验，文化、信息、会展、体育是受众群体广、规模大、扩张力强的休闲主导产业，而我市的信息产业处于落后状态（中部六省省会城市中排名倒数第二）；会展业虽被评为新锐城市，但起步晚，场馆与配套设施不全，承接能力有限，会展专业人才缺乏；文化产业虽然做到了一定规模，但缺乏深度，打入国际市场能力弱；体育产业一年也不过5亿多营业额，大型赛事少，大众体育活动少；创意产业专业化规模化程度低。
假冒伪劣、价格欺诈、虚假宣传、合同欺骗、售后不服务等现象依然存在：个别大型市场的假冒伪劣产品为数不少；有的商场存在打折欺诈；电视传媒及小报的虚假宣传一定程度存在；商业贸易往来信用度有待提高；餐饮行业收费虚报帐单、不付票现象时有发生；城市周边地区及车站、码头地带休闲场所存在明火执仗、敲诈勒索等恶劣现象。这些问题的存在，很大程度上影响和制约了休闲产业的持续健康发展。
（五）享受型休闲为主，体验型休闲不足
湖南休闲产业最大特点是以享乐和消费为主，而体验型休闲如慈善活动、义工活动、培花植草、动物救助、外探险、学术交流、专业爱好、兴趣研究等明显落后，制约了休闲产业向高层次、宽领域方向的发展，影响行业细化和衍生。与国际流行的“平静自然、健康运动、刺激冒险、娱乐体验”潮流存在相当大的距离。
（六）行业发展不规范
一是机制不规范。行业协会没有建立健全，或者协会的指导和约束作用不够，企业依然处于“自由发展”状态。二是从业不规范。休闲行业从业人员大部分来自农村，文化程度普遍偏低，人员良莠不齐，上岗前培训、教育、体检均为各企业自行组织。三是场地不规范。休闲场所没有统一规范的标准。甚至居民区中的住宅也成了休闲场所，缺乏从业人员和从业场地的最低标准和明确的档次区别。四是培训机构滞后。湖南几十万休闲行业从业人员，除商贸业外，没有统一的上岗培训和审核机构，没有与之配套的培训学校和相关专业，特别是从业人员流动性过大，缺乏管理，隐患严重。五是执法不规范。以罚代管，未能从防范和根除上着手，由此而带来执法的不公和休闲行业个别存在藏污纳垢现象。因缺乏规范的行业管理和标准化建设，休闲行业场所参差不齐，人员鱼龙混杂，收费杂乱无章，从业人员的文化、身体、道德、技能素质偏低，治安问题、纠纷问题、诚信问题甚至黄赌毒现象一定程度上仍然存在。
（七）宏观引导和管理不到位
湖南休闲产业虽然形成了一定的规模和影响，主要是行业自身发展的结果，是湖南人消费理念和消费习惯刺激的结果，而政府的引导和管理并不十分到位。因政策引导的不力或空缺，湖南休闲行业很大程度上存在无序发展现象，部分行业过度集中（餐饮和娱乐）、结构雷同（如洗浴、KTV）、行业过剩（酒吧、保健），而现代信息、文化交流、新型会展、大众体育等现代行业滞后，休闲形式大部分停留在原始的、以消费为主层次。
1、规划执行不力。如长沙：“十一五”规划提出了打造“中部休闲之都”的目标，从行业、区域、用地等方面科学规划和布局。而在实际发展中却出现一些偏差。行业发展多方审批，违背规划审批，甚至完全没有审批；部门之间缺乏有效沟通，以致行业发展的态势皆难以掌握。目前，湖南休闲产业存在着表面繁荣，实质混乱，后劲不足的现象。布点不规范造成休闲场所遍地开花，见缝插针，杂乱无章。如居民小区车库办餐馆；社区中心建KTV、茶馆；学校、医院、养老院周边设网吧、游戏厅者比比皆是；部分地方政府和职能部门无视规划，赶房地产热潮，特别是有的公共休闲用地盖楼盘等等。混乱局面既影响行业规模化集群化发展，对市民的生产生活也带来诸多负面影响。
2、管理指导不力。政府虽然认可休闲产业对地方经济和社会发展所作的贡献，但在政策的支持上存在缺位。没有统一的休闲产业管理部门和系统的政策，并且依然存在着重口号轻落实、重场馆轻内容、重审批轻管理、重收费轻规范的现象。一产业有农业产业化、新农村建设的具体措施，二产业有推动工业化的相关意见，并且都有具体的鼓励、优惠、奖励措施，而休闲行业在这方面相对缺乏。相反，休闲行业的审批手续复杂，费用多。水、电、气、电信、用地等方面费用过重，税收也高于一二产业。如美容美发行业，前置审批近10项，100平方美发厅需花费前置审批费用4000-5000元；据有关调查：全市餐饮、住宿、食品、美容美发、网吧等无证经营者近6000家。部分职能部门观念陈旧，视休闲产业为边缘产业或是不务正业；职能部门免单消费过多，特别体现在公园及文化景点上，治标不治本。只罚款不处置，以至娱乐场所的消防隐患、中小学生“网瘾”、商场假冒伪劣等问题还或多或少存在；针对夜宵摊位、小摊小贩、擦鞋卖花等行业只驱赶不安置，而此类群体始终存在，如果统一妥善安置场地，既可减少大量警力又可消除乱摊乱摆局面，同时也是给这类弱势群体（其中大部分为下岗职工和农民工）一个安定的谋生场所。缺乏统一、规范的政策支持和约束，行业发展混乱、无证经营多、经营成本高，提高了消费者成本，抑制了城市整体形象的提升。
3、资金扶持薄弱。引导和刺激行业发展除政策支持外，财政支持也是不可缺少的。政府的资金支持对行业发展和促进有着“四两拨千斤”的作用。事实上，行业发展并不完全需要政府的资金扶持，他们需要的是政府的认可和重视，是政府给予的一种荣誉，是政府给予的一种动力和积极性。特别是新兴休闲行业，政府的引导资金，可以极大地增加行业探索的信心和勇气，促进新生行业的萌芽。另外，政府的资金支持，也可促使行业规范升级、品牌建设、自律自强。目前，湖南省仅在传统商贸餐饮行业有一定的评优评先奖励，旅游行业极少量基础设施改造资金外，其他行业均为空白。且上述两个行业资金由于多方面因素影响，对行业发展没有起到应有的促动作用。
4、配套设施不全。缺乏休闲行业的整体建设和发展规划，行业发展没有形成有机整体。配套建设存在着部分滞后、脱节或空缺。如休闲旅游缺乏公交路线；休闲产品不齐全，购买地点不便利；休闲场所无停车位；休闲场所紧急疏通渠道不畅；电子商务及刷卡消费未全面普及；导购机制不健全，消费者协会反馈度不强；消费纠纷处理不及时；路牌路标不全；行业个体宣传有余，整体推介不够；行业协会不全且影响力不大，难以起到行业自治的效果；缺乏规范统一齐全的休闲行业消费指南和消费咨询机构等等。
5、缺乏休闲行业的统计与研究机构。休闲行业涉及到一二三产业，传统的统计框架中没有休闲行业的统计标准，休闲产业的数据统计依靠的是统计倒推，或者是依据相关指标估计而得出的结果。缺乏官方研究机构，民间咨询研究机构也短缺。对行业发展的统计不全，影响对行业发展趋势的整体判断；缺乏研究机构的参与，对行业发展方向和产业延伸起不到引导和促进作用。
三、影响休闲政策作用发挥的因素分析
（一）缺乏系统性和操作性
休闲产业的概念是上世纪末传入中国的。由于理解和认识的角度不同，没有一个明确定义，更谈不上系统性规范性的政策和全面的实施意见。目前各地也零星地出台了一些政策，均是某个具体行业的政策，而且很散很窄，指导性意见居多，仅是谈到重要性和方向性问题，操作性意见较少，规范管理性意见则更少，更谈不上休闲立法规范。比如：行业经营范围的具体化；从业人员身高、年龄、学历、装备、技术等级的标准细化；收费的计量和等级消费标准；处罚的具体款项及额度；行业优惠的细化每一项；品牌支持和产品开发的具体化；培训人员的统管、培训项目和审核标准；行业协会的定期行业动态交流及业务处理范畴；研究机构的定期市场预测和分析；财政支持的具体方向和额度；对外宣传的基本标准和要求等等。缺乏系统的执行标准，落实起来困难。
（二）政策着力点存在偏离
传统文化理念深厚的中国，对文化的共识性认同感多一些，同时涉及到长期以来的体制改革问题，对文化的研究多一些，而对其他休闲认识偏少，甚至局部领域存在空白，直接影响地方政策的方向和重点。
受投资拉动及“政绩工程”影响，地方或部门热衷于大投资大建设，往往轻视了包括休闲产业在内的服务行业的管理和促进发展，以致出现大广场成练车场、大场馆闲置现象，缺乏统一的管理，缺乏良性竞争，争抢一杯羹，新生企业和倒闭企业此起彼伏，造成资源浪费。
受消费经济意识影响严重，认为休闲产业就是花钱消费，一味地在消费上下功夫，而对休闲产品的生产与推广重视不够，对休闲市场潜力以及消费结构层次和休闲发展方向研究不够，对新生休闲行业的培植不足，以至于盲目跟风，流行什么搞什么，对慈善活动、义工活动等休闲行业的认识比较欠缺，政策引导和促进力度不大。
休闲产业认识浅显。对传统的商贸业、旅游业的重视程度多一些，现代休闲理念偏少，包括消费观念的价值认同，从物质追求向精神追求的发展转移还远远不够，等等。
基于以上原因，已制定的政策不能得到行业和受众的认同，也就难以发挥效果。另外，省市两级双重管理以及许多垂直管理部门与地方政府执行政策不协同，也对政策效应的体现产生一定影响。
（三）政策滞后于发展
“休闲”有一个从休闲个体向休闲产业推进，最后形成休闲文化的过程。而目前，我省休闲产业刚刚步入由休闲行业个体向产业的过渡期，而且部分休闲现象还没有转化为经济现象，社会化、产业化程度不高。
认识和重视的不够，休闲行业往往是政策落后于发展。许多行业均是市场成熟、形成规模经济之后，政府才开始着手调查了解，又因为事先未建立一套完整的调查统计体系，了解的情况和数据缺乏全面性和权威性，思路跟不上发展的步伐或存在判断的偏差，以致制定的政策与市场发展有一定的距离，影响政策的落实，甚至还可能抑制市场的发展，有时还存在政策“盲区”，政策跟不上发展，也就难以取得应有的效果。
四、国内外发展休闲产业的有关政策
（一）国外相关政策及效果
国外休闲产业经过近百年历史，已成为主导产业。休闲产业的发展从自由模式逐步向标准化、规范化推进。休闲产业中的相关行业发展均有明确的发展规划和要求，也有相应的政策优惠和立法制约，并且从舆论、组织、政策各方面予以支持，引导休闲产业与相关产业配合渗透，从经济、福利、闲暇时间上推进休闲产业的成熟。
国外休闲产业立法的几个范例：
A、早在1918年，美国联邦教育局就将休闲教育列为高中教育的一条“中心原则”，后来又有《业余体育法》。
B、法国出台了《关于组织和发展体育运动活动的法令》。
C、1970年，欧美国家讨论通过了《休闲宪章》。
D、2005年，美国休闲联盟（ARC）和其他休闲产业组织共同起草了《2005年美国户外休闲政策法案》，首次为休闲政策的发展建立起一个全国性的约束机制。第一，宣传联邦政府管辖的土地和水资源管理及使用的国家政策，为公众提供高质量丰富多彩的休闲机会。第二，成立一个协调机构，明确了全国休闲战略的法定地位，提高和促进国有土地和水资源休闲机会的多样化，提出了提高公众参与休闲机会的数量和质量的合理方法。第三，建立联邦休闲中介协调委员会，协调好国家休闲战略的政策和计划制定以及实施。
欧美等发达国家中，休闲已经成为人们享受生活的主要方式，以旅游、娱乐和运动等方面为基础的休闲产业扩展到了发达国家的各个产业中。在美国，休闲产业已成为第一位的经济活动。1990年的调查统计表明，美国用于休闲的开销超过10000亿美元，大约占全部消费支出的1/3，由此带动的直接就业人员占到全部就业机会的1/4，间接就业甚至占到了1/2，国外休闲产业的发展，已不仅仅是一种经济增加方式了，而是成了一种生活方式的必然。
（二）我国的相关政策
我国政府虽然也认识到休闲产业的巨大潜力，并且有许多部门和机构在作相关研究，但由于个方面的原因，始终没有出台相关的具体政策，甚至从理论界到实际工作部门，“休闲产业”的界定也没有一个统一标准。
（三）兄弟省市相关政策措施
国内休闲产业发展较好的几个城市，如北京、上海、成都、杭州等也没有相应的产业体系和政策措施出台，仅在“十一五”服务业规划中提到休闲产业，但杭州、成都等正着手研究，如杭州市政府与浙江大学曾做过《大力发展具有杭州特色的休闲产业》课题，预计系统性的政策意见不久将出台。
上海市关于休闲产业的鼓励性政策主要有：
鼓励和支持非公有资本进入文艺表演团体、演出场所、博物馆和展览馆、互联网上网服务营业场所、艺术教育与培训、文化艺术中介、旅游文化服务、文化娱乐、艺术品经营、动漫和网络游戏、广告、影视剧制作发行、电视放映、书报刊与音像制品分销、体育经营等。
除药品经营、卫生许可实行“一店一证”外，连锁企业经营书籍、报刊、音像制品等业务，可由总部向管理统一申请。
非公有资本可以投资参股国有文化企业。
鼓励设计、创意、科技服务等服务业企业、研发机构以及产学研联合体开展技术创新活动，经认定符合条件的，予以享受有关优惠政策。
2004年至2008年期间，对政府鼓励的新办文化企业，自工商注册登记之日起，免征3年企业所得税，允许投资人以商标、品牌、技术、科研成果等无形资产的所有权评估作价出资，组建文化企业，作价入股占注册资本的比例可达到40%。制订本市文化产业发展专项资金使用和管理办法，采取贴息、补助等方式，支持文化产业发展。鼓励和支持文化企业扩大产品和服务的出口；对书报刊、影视音像制品、电子出版物、动漫和网络游戏等文化产品和服务出口，采取资助等方式予以支持。在2008年底前，文化企业对境外提供文化劳务取得的境外收入不征营业税，免征企业所得税。
对从事数字内容产业研发电子商务等企业，经认定，符合条件的，可予以享受《关于本市鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策规定》的相关扶持政策。
五、构筑湖南休闲产业政策体系的基本思路
（一）难点与盲点
难点：
1、体系建设问题
休闲行业涉及面广、涵盖内容多，据初步统计有11大类119个科目，还未包括一些衍生行业。不但涉及到物质领域，还涉及到精神领域；有有形的休闲，也有无形的休闲；不但占据了服务业的较大比重，而且与一、二产业有着千丝万缕的联系，至今还没有一个公认的完整科学的界定。另外，休闲行业内部之间既有关联行业，也有毫不相干的行业，统计体系难以制定标准，政策体系更难制定框架。如农业中的养殖垂钓行业，究竟归口农业还是休闲业，其享受的政策又以哪个产业政策为标准，涉及到意识领域的休闲行业更难以统计和规范。休闲行业的一些统计数据就有重复计算的现象。另外，各行业都有自身特点和行业标准要求，很难制定一套通用政策。并且行业条条和块块部门统一协同难度大，往往是地方制定的政策，垂直管理部门不认可，政策制定自然成了一项庞大而又复杂的系统工程。如果政策过粗则缺乏操作价值，过于细化又显得冗长繁琐。另外，与产业政策的配套建设也是一个庞大体系。
2、发展定位问题
省会长沙的“十一五”规划提出了“打造中部休闲之都”的概念，而落实到每个具体行业的目标定位则颇有难度，包括休闲理念、休闲市场、年龄层次、消费频率、消费水准以及消费群体和经济发展水准的协调等。长沙2005年一二三产业结构比是7.4:42.4:50.2,服务业高于一二产业,这种“三二一”产业结构并代表第三产业特别是休闲产业发展充分，实质上反映出是产业发展的不协调,反映出长沙工业薄弱的状况。而发达的现代工业才能给休闲产业繁荣提供支撑和后劲，才是休闲业持续发展的原动力。国外的休闲产业均是工业化全面完成进入现代化阶段时兴起的，是经济发展的必然规律。目前，从长沙的区域位置以及综合经济指标分析，下阶段一定时期内经济发展的重中之重是发展新型工业化。而在当前经济发展水平和结构条件下，休闲产业发展的目标定位过低将影响行业发展积极性，定位过高则与经济发展水平相悖，与城市整体发展目标及经济规律相悖，“打造中部休闲之都”也就只能作为一个方向性目标来追求。
3、异化问题
休闲行业特别是休闲娱乐和休闲保健的部分领域很容易与黄赌毒等社会问题相牵扯，据目前发展的实际情况看情况不容乐观。因此，有的休闲行业存在一管则死、一放则滥的怪现象，在政策的制定过程中将面临左右为难的局面。
盲点：
湖南传统休闲行业发展已具备一定经验，而现代休闲行业还处于萌芽阶段。国内尚无可借鉴的系统经验，国外也缺乏完整的参照，且欧美国家与我国的体制标准、道德标准以及人文理念的差异，难以给我们提供适合国情的借鉴。在行业发展的标准、方向以及经营理念上我们依然存在着盲区和空白，特别是消费体验、价值理念研究和新生休闲行业拓展方面，有待积极探索。
（二）基本原则
根据国家产业政策及相关法律法规，结合湖南休闲产业发展实际，提出休闲政策制定的基本原则为：以国家“十一五”服务业发展规划为指导，坚持政府引导与市场调节相结合，坚持多层次、多形式与人文化、多元化相结合，坚持高度开放与规范管理相结合，坚持统筹兼顾与突出重点相结合，坚持学习借鉴与弘扬传统相结合，坚持循序发展与研究开发相结合，坚持经济效益和社会效益相结合。
（三）政策框架和目标
政策构架：力争到“十一五”期末，构建科学、完整、前瞻、和谐、健康的休闲产业政策体系，即合理协调的产业规划政策；积极的引导、鼓励和宣传政策；标准化的服务场所和服务水准政策；规范化的收费、处罚和考评、淘汰政策；超前的理论研究和衍生开发政策；完整的配套服务政策；系统的人才培训政策；明确的品牌培植政策。
政策目标：促进全社会特别是各级政府、经济部门对发展休闲产业认识的全面提升，促进休闲产业发展政策环境和服务环境的全面改善和优化，促进休闲产业快速健康发展，为加快建设“中部休闲之都”，促进地方经济繁荣和充分就业，提高人民群众生活质量发挥应有的积极作用。
六、发展休闲产业的措施建议
大力发展休闲产业，需要政企联动、市场带动、社会推动。充分调动政府、市场与社会各方面的力量和积极性，优势互补，形成合力，为休闲产业的快速、健康、有序发展提供体制保证、政策保证、人才保证和运作保证。
（一）体制保障
1、休闲产业是一项综合性、关联性很强的产业，涉及多个部门、多个行业，它的发展需要政府的重视和引导，统筹规划、大力推进。政府主要是制定规划和政策，发挥公共管理和制订市场规则的职能，整合资源、监管市场、营造环境、促进投资、引导企业，政府应设立休闲产业的归口管理机构，创造有利于休闲产业加快发展的体制环境、政策环境、投资环境和市场环境。
2、加强对休闲产业的市场引导。政府部门与中介机构联手，建立休闲产业的统计、周期性产业普查和信息发布制度以及专家评估制度，按年度发布全省休闲产业发展报告，引导休闲市场的发展。定期公布企业信用等级，在金融、税收、市场准入等方面实行分级管理，引导企业诚信立业。
3、鼓励行业自治，发挥行业组织的自律作用。积极支持休闲产业领域各类行业组织的成长，发挥其“服务、自律、协调、监督”的作用，通过制订行业规约，规范企业经营行为，协助政府监督管理市场，维护公平竞争的经营环境。
（二）政策保障
1、把发展休闲产业的目标、措施纳入全省经济社会发展的总体规划。编制能够充分体现指导性、政策性和适度超前性并覆盖休闲产业各领域的专项规划（纲要），确定产业布局和发展重点。在《湖南省产业发展导向目录》、《湖南省外商投资重点产业目录》和《外商投资产业布局导向》中，把休闲相关行业列为优先发展和鼓励发展的行业。
2、从规划、用地、税收、市场准入等方面制订扶持政策，加强引导，使休闲产业结构合理，协调发展。进一步发挥长沙的文化及生态优势，推进文化立市战略，发展生态旅游和山水休闲游，巩固娱乐旅游，鼓励农业剩余劳动力向非农产业有序转移。加快休闲资源的开发和休闲商品、休闲装备的生产，开发具有特色和竞争力的文化产品，发展娱乐经济，满足人们日益增长的文化休闲需求，促进现代服务业的协调发展。
3、制定积极的财税政策和投融资政策，促进休闲产业发展。财政必须安排一定的资金，作为湖南旅游和文化及会展发展专项资金，培育湖南会展和文化品牌，支持与休闲相关的旅游文化产业的发展。大力扶持具有高品位、高附加值和带动性大的休闲文化产品，符合条件的给予贴息支持和促销支持。鼓励具备条件的企业上市融资或发行企业债券。
4、加强和完善社区建设，促进休闲大众化、社区化，培育社区为休闲主力军。
5、制定相关外来休闲优惠政策，积极引导境外和国外的消费群体消费，壮大消费市场。
（三）运作保障
1、改革行政审批制度。放开休闲市场的准入条件，鼓励多种经济成分投资休闲产业，开发休闲资源，兴办休闲企业，大力吸引民资进入休闲领域，发展民营休闲企业。扩大休闲产业的对外开放，“以民引外”，鼓励民资与外资“嫁接”。吸引国内外的休闲企业者到长沙投资，吸引国内外的休闲品牌进入长沙市场。同时引导推介长沙品牌走出省界走出国门，通过引进投资和发挥知名品牌的示范效应，提升长沙休闲产业的档次，采取切实措施，依法维护投资者利益。
2、加强宣传引导，转变社会观念，引导休闲消费理念，培育和扩大休闲群体，营造全民休闲的环境。
3、实施跨地区的休闲产业营销战略，加强“长株潭”及“3加5”城市群的联合互动，共同推出一批休闲旅游项目和线路，实现“客游车行、昼游夜行、异地售票、一票到底、联网查询”的旅游交通功能。
4、加强品牌化经营、集团化发展，打造休闲产业集群，并强化集群的示范带动和效益拉动作用。
5、引导休闲企业走质量效益型发展道路。休闲投资项目必须认真进行可行性研究，项目审批必须坚持精品原则与特色原则，项目建设要贯彻优质、高效的理念，项目管理要体现集约化、高品位。鼓励规模经营与专业化协作。
6、加大科技投入，重视先进科技在休闲产业中的应用，建立休闲产业的科技支持系统。调动科研力量，利用科技手段，对重大休闲项目的决策进行咨询、评估和可行性研究。运用现代高科技网络技术，建立休闲信息管理系统，提升休闲服务的效率与水平。
（四）人才保障
1、营造良好的创业环境，积极吸引国内外的高级休闲管理人才到湖南来发展，建立与市场经济相适应的人才流动与收入分配机制，促进休闲产业的创新发展。
2、依托在湘高校和职校，大力开展休闲业急需人才的培训。重点进行休闲规划管理、休闲策划管理、休闲营销管理、休闲业人力资源管理、休闲企业管理、休闲娱乐管理、休闲市场管理等专业的培训。加强学科建设，发展休闲教育，创立高级休闲人才培训基地和再教育基地。
3、积极开展休闲领域的国际交流与产学研合作。与国内外专业研究机构、高等院校和企业界携手，开展休闲学和休闲产业研究，吸引国际知名的休闲学者到湖南讲学，探索建立产学研相结合的休闲研究机构。 |