“十一五” 期间（2006—2010年），是我国改革的攻坚阶段，也是我市建设完善的市场经济体制的关键时期，必须以更大力度推进改革，为我市实施中部崛起战略和构建和谐长沙提供强大动力。为了准确把握改革方向，从整体上谋划和推进经济体制改革，依据《长沙市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，特制定本规划。

 

 

一、“十五”期间经济体制改革进展

 

（一）取得的主要成就

 

随着“十五”计划的圆满完成，我市各项经济体制改革取得显著进展，市场经济体制不断完善。实践证明，改革的推进对于经济社会的持续快速发展，注入了十分强劲的动力。

 

1、企业改革和所有制结构调整取得重大突破。一是市属国企改革成效显著。分类指导、分批推进国有企业的改革改制工作，“十五”期间，共实施173户市属国有企业改制，理顺职工劳动关系12万余人。二是国有资产监管工作顺利展开。初步构建了国有资产监管的政策法规体系，加大了规范国有产权转让的力度，初步建立了企业经营业绩考核制度。三是城市公用事业全面打破垄断。全面启动了公交、自来水、燃气、液化气、市政、排水等单位的改革改制，市场准入全面放开，发展活力显著增强。四是非公有制经济发展迅速。“十五”期间非公有制经济占地区生产总值的比重由37.5%提高到56%，在全社会投资中所占的比重达69.1% 。

 

2、农村综合体制改革全面推进。一是农村税费改革政策全面落实。2005年实现全面取消农业税，两年（2004、2005）共减少农业税、农业特产税2.47亿元。二是农村土地制度改革稳步推进。开展了建立农地流转机制试点，土地经营权流转面积达58.2万亩。实现了耕地占补平衡，探索了“整村开发”、“留地安置”等成功经验。三是农村社会服务体系建设取得进展。培育发展各类农民专业合作组织131家，参加农户达到8.5万户。四是农村综合配套改革积极推进。全面完成村组区划调整。启动了乡村消赤减债工作并进行了试点。组建了浏阳农村合作银行。90%的村实现“村帐乡代管”。五是农村社会保障体制建设有所突破。实施了农村贫困学生义务教育“两免一补”和特困家庭子女高等教育助学金制度。在中西部地区率先实行了农村低保制度，14万农村“三无”人员实现了应保尽保。新型农村合作医疗试点取得成功。

 

3、要素市场体系框架初步形成。一是资本市场不断壮大。金融信贷市场存、贷款总量规模大幅上升，占全省市场份额已超过50%。证券市场稳步发展，全市已有25家企业发行股票上市，各类信用担保公司47家。建立了房产、国土、技术和综合性产权要素市场。二是土地市场初具规模。初步形成了土地利用规划实施管理制度，建立了建设项目用地预审制度和规划审查制度。全面推行国有土地有偿使用制度，规范土地协议出让，土地使用权招拍挂出让力度不断加大。三是技术市场稳步发展。2001年在全省率先成立技术产权交易所，技术合同成交额每年以15%以上的速度递增。四是劳动力市场快速发展。组建形成了四级联动的就业服务网络。“十五”期间，累计有18.73万名下岗失业人员实现再就业。农村劳动力转移就业服务得到加强。五是人才市场发展活跃。建立了覆盖全社会的人才市场体系，形成了多元化、多层次、多样性的人才市场竞争格局。

 

4、社会事业改革步伐加快。一是教育综合改革纵深推进。调整理顺办学管理体制，义务教育阶段办学责任基本实现了县级统筹。学校布局调整力度加大，全市中小学总数由2663所调减至1713所。多元办学格局初步形成，市内民办学校在校学生总量达到21.4万人。全面推进了教育教学改革。二是医疗卫生体制改革有所进展。初步建立了公共卫生体系和医疗市场体系。完成了农村乡镇卫生院布局调整和上划县管的任务。全城区社区卫生服务中心和服务站覆盖率已达92%。三是文化体制改革不断加快。对经营性文化集团进行重组，形成了一批实力较强的文化企业，文化市场进一步得到开拓。四是科研机构改革积极推进。积极引导市属独立科研机构走市场化道路，已有7个研究所成功改制。

 

5、政府管理体制改革进展明显。一是政府职能进一步转变。通过实施政府机构改革，调整了政府机构设置。推进行政审批制度改革，共减少1056项行政审批项目，推进了行政审批的简约化。加强政府法制建设，依法行政水平明显提高。二是政府管理制度建设加强。建立了重大事项社会公示制度和听证制度，完善了专家咨询制度、决策论证制度和合法性审查制度，推行行政问责制，启动实施了政府新闻发布制度。三是投资体制改革不断推进。制定出台了《关于投资体制改革的若干意见》,对规范政府投资决策程序和管理流程作出了明确规定。对非政府投资项目，一律实行核准制或备案制。四是公共财政体系建设步伐加快。加大民本民生支出，市本级财政用于公共服务的支出逐年快速增加。全面推行了部门预算改革，实行了“收支两条线”和非税收入管理、基建预决算审查、政府采购、工资统发、国库集中支付核算等制度。

 

（二）存在的主要问题

 

1、行政管理体制改革有待深入。一是政府机构设置仍不够精简和完善，部门体制不顺、职能交叉的问题仍然存在。政事难分开，事业单位存在体制不活、供养人员过多、服务能力不强等问题。二是政府越位、错位、缺位现象仍然突出，公共职能特别是服务功能不强，同时，公共服务的社会资源没有被充分调动。三是政府管理制度需要健全，政府决策机制建设有待深化，依法行政水平有待提高。

 

2、所有制结构不尽合理。适应市场经济的所有制格局还没有完全形成，非公有制经济占经济总量的比重仍较低，市场化程度依然不高。一是非公有制经济在很多合法投资领域进入壁垒较高，民营经济的社会化服务体系不健全。二是国企在改革进程中还面临着较大的困难，未改制企业大多债务负担重，改制成本高。同时，政府投资公司改革有待大力推进。三是开放型经济占国民经济比重偏低。

 

3、市场体系发展不均衡。主要是要素市场发展明显滞后于商品市场，资本、人才、劳动力、技术等生产要素的市场化配置程度不高，市场分割现象仍比较突出，市场的价格发现功能得不到充分体现，社会信用缺损较严重，市场中介组织发育滞后，市场体系不够健全，市场运行不够规范。

 

4、城乡二元结构体制性矛盾仍然突出。城乡公共服务资源配置严重不均，城市和农村在户籍、教育、就业、医疗、社会保障、金融等方面存在较大的制度差异，其中“一国两户”的户籍制度，更是直接阻碍了农村劳动力融入城市文明。

 

5、社会领域的改革有待深入。政府的社会公共职能有待进一步加强，基本公共产品和公共服务仍然短缺。在教育、卫生的部分领域过多地运用了市场化机制，公共教育、卫生、社会保障等资源分配不够均衡，人民群众取得服务的支出偏高，在一定程度上造成了 “看病难、看病贵、上学难、上学贵、养老难、养老贵”的问题。

 

二、“十一五”期间经济体制改革的总体思路

 

（一）“十一五”改革面临的形势

 

1、改革的紧迫性增强，解决发展中的深层次矛盾迫切需要加快体制改革。一是加快长沙的发展崛起迫切需要深化改革。“十一五”期间，长沙面临实施国家中部崛起战略的重大命题，长沙要提升在中部省会中的竞争优势，就必须在扫除体制障碍、加快改革创新上勇于突破，加速推进。二是实现长沙的科学发展迫切需要深化改革。确保长沙高质量可持续发展，必须在转变增长方式、推进自主创新、解决“三农”问题、落实“五个统筹”上迈出关键性步伐，而这些都需要以加快体制改革作根本性的支撑。三是促进长沙的社会和谐迫切需要深化改革。提高长沙的社会和谐程度，促进社会民主法治和公平公正，增加发展活力，关键是要从制度上来构架完善的社会矛盾解决机制和社会利益调整机制。

 

2、改革的艰巨性加大，体制改革不断触及核心部位和攻坚领域。“十一五”期间的改革，其系统性、复杂性、风险性都在加大。改革涉及利益调整的程度在加深，随着经济体制改革的深入，越来越涉及到政府职能、社会管理等非经济领域改革，越来越涉及到利益关系的调整，既得利益者对改革进程形成了不同程度的阻力，而人民群众分享改革成果和公共服务的愿望日益强烈，改革合力难以凝聚，分散了改革的方向。同时，改革到了现阶段，已从以“破”为主，转变到“破”、“立”并重和寓“破”于“立”之中，其建设性要求明显增强，制度创新的要求不断提高。

 

3、改革的成本提高，新阶段的经济社会改革需要更多的投入。改革成本支出的范围拓宽，随着改革领域的广泛化，改革的成本相应需要不断增加，如国企分离办社会职能、农村综合改革、事业单位改革、收入分配格局调整、社会保障扩面和制度完善等，都需要政府支付比以往改革相对更高的成本。

（二）“十一五”改革的指导原则

 

“十一五”期间我市经济体制改革的指导思想是：坚持市场经济的改革方向，充分发挥市场配置资源的基础性作用，准确把握改革深度市场化、注重人性化、应对全球化的新特征，以行政管理体制改革为主线，加快转变政府职能，加快培育壮大市场主体，加快建设现代市场体系，加快调整社会利益分配格局，以更大的力度加快改革步伐，全面推进政府、企业、城乡、社会等各领域的体制改革与制度创新。

 

“十一五”期间推进我市经济体制改革的基本原则是：

 

——突出中心、促进发展的原则。按照促进长沙又快又好发展的要求，加速经济领域市场化进程，集中扫除影响经济发展的重大体制机制性障碍，打造长沙率先崛起的体制平台。

 

——以人为本、共享成果的原则。以促进人的全面发展为改革的出发点和落脚点，注重兼顾和协调好不同群体的利益需求，通过改革维护和实现最广大人群的根本利益和长远利益，促进改革发展成果的覆盖面最大化。

 

——整体推进、重点突破的原则。把握好综合创新和“单项突破”的关系，既统筹规划，整体配套推进改革，又审时度势，集中力量，在重点领域和关键环节取得改革突破。

 

——积极创新、稳妥操作的原则。处理好改革、发展、稳定的关系，既要与时俱进，勇于创新，先行先试，又要科学理性，规范操作，把改革工作做实做细。

 

——善于借鉴、注重原创的原则。在广泛借鉴国际通行规则，善于吸取先进改革经验，同时，从长沙的实际出发，切实加强原始性制度创新，充分发挥改革的先发效应。

 

（三）“十一五”改革的总体目标

 

到2010年，建立起比较完善的社会主义市场经济体制，为建设区域性现代化中心城市和实现长沙在中部地区率先崛起提供强大的制度竞争力，为落实科学发展观和建设和谐社会提供有力的体制保障。主要标志是：

 

   ——政府职能实现显著转变，公共服务型政府初步建成。附着于政府的国有企业、事业单位、行业协会、投资公司等与政府分开，政府的社会管理、公共服务职能明显得到扩充和增强。基本建成法治政府。

 

    ——市属国企改革基本完成，现代企业制度初步健全。政府从直接参与和操控企业运作中基本退出，绝大多数企业按照现代企业制度的要求建立健全法人治理结构，非公有制资本全面进入法律未设限的行业和领域。

 

    ——城乡二元体制明显转变，城乡统筹格局初步形成。城乡规划建设、产业发展、社会事业相互封闭割裂的局面得到改变，政府的公共资源全面延伸覆盖到农村。

 

——现代市场体系功能明显增强，要素市场不断健全。商品市场进一步繁荣，统一、开放、流动的要素市场架构基本形成，并充分发挥配置生产要素的基础作用。

 

    ——收入分配机制得到调整，社会保障体系不断完善。初步建立公平与效率并重的分配机制，初步实现分配机会的公平，中等收入人群明显扩大，低收入者普遍享受更多的就业机会或政府补助。社会保障覆盖面明显扩大。

 

——社会事业改革取得突破，公共服务能力明显增强。科技、教育、文化、卫生等领域的经营性单位全面推向市场，公益性事业重点予以加强，事业单位分类改革取得突破性进展。

 

（四）“十一五” 改革的基本领域

 

“十一五”期间的体制改革，应围绕以下三类领域，加强改革的整体设计、配套推进和重点突破：

 

——推进政府管理类的体制改革和制度创新。重点是按照建设服务政府、责任政府、法治政府的要求，加速推进政府职能的归位、理顺行政管理体制架构、提升政府透明化法治化水平，健全与政府公共职能相适应的投资体制和财政体制，提高配置公共资源和引导市场资源的能力。

 

——推进企业市场类的体制改革和制度创新。重点是按照充分发挥市场配置资源的基础性作用的要求，加速推进市场主体、市场中介、市场环境三个方面的改革和建设，建立健全现代企业制度，构建开放统一、功能完善的现代商品市场和要素市场，形成运行规范、信用完备的市场环境。

 

——推进民本民生类的体制改革和制度创新。重点是按照建设和谐社会的要求，加速推进收入分配制度、就业制度、社会保障制度、社会管理制度和社会事业的改革，保障社会利益分配的公平，确保最广大人民群众能共享改革发展成果。

 

三、“十一五”期间经济体制改革的主要任务

 

（一）深化行政管理体制改革

 

方向和目标：以转变政府职能为核心，切实解决政府“越位”、“错位”、“缺位”、问题，实现由经济管制型、全能型政府向公共服务型、责任型政府的显著转变，构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

 

重点：

 

——加快转变政府职能。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。落实《行政许可法》，进一步减少和规范行政审批，调整和完善行政管理方式。强化政府公共职能，突出提升政府部门制定公共政策、改善公共管理、解决公共问题、提供公共服务的能力和水平。逐步建立和完善公共危机管理体系。

 

——调整优化政府管理架构。扩大县级经济社会管理权限。按照国家部署，配合实施减少行政层级改革方案。适时调整区县级行政区划。深化重点园区管理体制改革，适时推进国家级园区与区（县）级行政管理体制的整合，探索推行“区区合一”等管理体制模式。深化政府机构改革，大力优化组织结构，抓好乡镇机构改革，调整和精减内设机构，做到乡镇机构和财政供养人员5年内只减不增。

 

——加强政府法制建设。健全科学民主决策机制，完善政府集体决策、专家咨询、社会公示和听证制度，推行重大失误和工作失职引咎辞职、经济赔偿和刑事处罚制度。深入推进政务公开并加快实现制度化，完善政府新闻发布制度。建立符合科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系和干部考核评价体系。全面推行依法行政，到2010年实现基本建成法治政府的目标。

 

——推进事业单位改革。制定出台事业单位分类意见、改革方案及配套政策，分类分步推动事业单位改革。具有行政性职能的事业单位，将部分行政职能划归政府部门，难以划归的与政府部门脱钩；公益性事业单位，搞活内部运行机制；准公益性单位，完善政府补贴机制、价格形成机制和竞争机制；经营类事业单位，通过多种形式的改制彻底转为企业。到“十一五”末，基本完成市直事业单位体制机制改革。

 

——推进投资体制改革。深入实施我市《关于投资体制改革的若干意见》，完善相关配套政策法规。健全政府公共投资决策体制，加强对政府公共投资项目的监督管理，规范政府投资行为，推进实施重大项目决策咨询制和公益性项目代建制，加强政府投资项目概预算审查和全过程稽察。推行公共项目后评价制，建立投资信息统计、信息发布和信息资源共享机制，建立投资风险预警和防范体系。完善项目核准和备案制度，落实企业投资主体地位。

 

——加快公共财政体系建设。合理划分各级财政收支范围，加强财政对农村基层的转移支付，分类推进县乡财政体制改革，逐步实施“乡财县管乡用”改革。进一步调整优化财政支出结构，持续增加产业、技术引导和民本民生支出。进一步深化财政预算和财政国库管理改革，实施新的政府收支科目，实施国库集中支付改革。规范政府采购管理，扩大政府采购范围和规模。进一步加强财政投资评审制度建设。

 

——推进社会管理体制改革。加强规范引导和监督管理，推进行业协会的民间化和中间化，全面实施行业协会与党政机关、人民团体、事业单位相分离，大力培育和发展各类非政府组织，发挥基层群众自治组织的综合管理和服务功能。探索新的社区发展和管理模式，把一部分政府可以不直接承办和企事业剥离的社会职能交由社区承担。

（二）深化企业和所有制结构改革

 

方向和目标：继续稳步推进国企改革，推进垄断行业和公用事业改革，大力发展开放型经济，加快非公有制经济发展步伐，建立主体多元、竞争有序的所有制经济格局。

 

重点：

 

——整体推进各类企业体制创新。构建专门针对大企业的扶持引导政策体系，鼓励大企业以技术和品牌为核心，延伸产业链，与关联中小企业形成企业集团或产业集群。着力完善中小企业发展的法律法规体系、创业孵化体系、金融担保体系、财税支持体系和其他各类社会中介服务体系。引导推进民营企业体制机制创新，鼓励部分企业率先构建与国际接轨的法人治理结构和现代管理模式。

 

——继续深化国有企业改革。积极推进以改革产权制度、理顺劳动关系为重点的国有企业改革，“十一五”期间基本完成国有企业改革改制任务。积极做好企业依法破产和政策性破产工作，化解企业债务包袱，妥善安置职工。研究制定政策措施，妥善解决企业办社会职能分离的问题。积极引进战略投资者，全面深化国有企业产权改革。

 

——推进国有资产监管体制改革。加强国有资产监管政策法规体系建设，国资部门对经营性国有资产实行全面的监管和运营。建立健全既分工又统一的国有产权交易市场，国有资产全部实行进场交易。全面开展国有企业业绩考核，逐步建立国有资本经营预算制度。

 

——推进垄断行业和公用事业改革。配合落实国家部署，积极推进邮政、铁路、电力、电信、水利经营、公路养护等垄断行业以及盐业、烟草等专营专卖行业改革。进一步实现公用事业单位企业化，完善市政公用行业特许经营管理体制，严格行业监管，进一步拓展公用事业市场，逐步建立城乡统筹的公用事业体系。

 

——加快发展非公有制经济。鼓励和引导社会资本进入公用事业和垄断行业，扩大民间资本在基础设施、新兴服务业及其他行业的比重。加强对民营经济的技术、人才、金融等领域的支持和服务，引导民营企业加快体制创新和技术创新。进一步优化行政执法环境，切实保护民营企业合法权益。到2010年，非公有制经济占全市GDP的比重提高到65%左右。

 

——深化涉外经济体制改革。完善促进生产要素跨境流动配置的体制和政策，建立健全符合国际惯例的社会化、市场化招商引资方式，注重引进战略投资者。建立健全符合WTO规则和我市实际促进对外贸易的配套政策体系，促进方式转变，完善促进企业“走出去”的管理体制。加强“泛珠三角”区域合作、“中部崛起”和长株潭经济一体化城市合作机制建设。

（三）深化农村综合体制改革

 

方向和目标：按照统筹城乡经济社会发展的要求，着力消除制约农村经济发展的体制性障碍，解放和发展农村生产力，加快城乡二元结构的转换，促进社会主义新农村建设。

 

重点：

 

——建立以城带乡的发展新机制。逐步建立有利于破除城乡二元结构的体制机制。扩大财政对农村的投入总量和比重，促进城市的基础设施、公共服务、现代文明向农村延伸覆盖。探索和完善城区、街道支援贫困乡村发展的机制和模式，大力促进城乡区域间合作。实行城乡双向流动的政策，建立和完善农村富余劳动力有序转移机制，切实保护进城务工农民的合法权益。推进城乡户籍制度改革，探索建立新的城区户籍人口准入政策，适时实施城乡统一的、按实际居住地登记的户籍制度。

 

——建立农村基层管理新体制。突出提高乡镇政府的社会管理和公共服务水平，对乡镇实行分类管理。深入推行乡镇政务公开，加强村级民主管理。建立防止农民负担反弹的长效机制，广泛推行乡村为民服务全程代理制。积极探索化解乡村债务的新途径，采取最严格措施制止发生新债。政府在贫困落后地区乡村投资兴办项目或工程，除有国家明确规定外，不再要求乡村提供配套资金，停止以有偿资金方式扶持农民。

 

——建立农村公共产品供给新机制。采取以奖代补、以工代赈、民办公助、合同承包等方式，调动社会各方面参与投入新农村建设的积极性。进一步完善“一事一议”政策。全面加快农村教育、科技、卫生、文化事业改革发展。完善农村最低生活保障制度，在有条件的地方积极探索农村养老保障制度，实施农村计划生育家庭奖励扶助政策，继续完善农村弱势群体救助制度，健全完善新型农村合作医疗制度和农村大病医疗救助制度。健全征地补偿程序和标准，建立被征地农民长效保障机制。

 

——建立“三农”社会化服务新体系。以农民需求为导向，整合乡镇现有事业站所，转换运行机制。设置经济技术、社会发展等服务中心，建立农技推广体系。加强农村商品流通机制改革，加快农产品市场建设，着力打造农村现代化商业网络。各级政府给予扶持，鼓励农民群众自主创业、自我服务。办好长沙、浏阳和望城的“一会两社”示范点，大力提高农民进入市场的组织化程度。加快实施农村信用社改革，组建农村合作银行。

 

（四）深化市场体系改革

 

方向和目标：坚持以市场为导向，按照建立统一、开放、竞争、有序的现代化市场体系要求，继续完善商品市场，大力推进要素市场改革与发展，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

重点：

 

——加快建立现代流通体系。完善商品市场建设，调整优化市场结构布局，发展以长沙为总部，跨地区经营的现代化大型商贸集团。积极培育多元化的流通组织，大力发展以连锁经营、物流配送、电子商务、刷卡结算等为代表的现代流通方式和服务方式。规范市场流通秩序，切实做好行政执法与执法监督工作，加强对流通领域的后期管理。深入实施“万村千乡市场工程”，支持城市流通企业经营网络向农村延伸，加快构建农产品流通体系。

 

——着力构建完善高效的金融市场。构建门类齐全、功能完备的金融服务组织构架，重点支持发展股份制或民营性质的地方银行，积极引进外资金融机构，加大对长沙市商业银行引进战略投资者的支持力度，加速农村金融体制改革和邮政储蓄银行筹建，加大金融生态环境建设力度。逐步改善上市公司股权结构，加大培育力度，加快推动国有控股上市公司重组和股权分置改革。鼓励和支持企业积极开拓信托、集合委托贷款、产权融资等筹资渠道。支持民间资本和外来资本参与组建产业投资基金、风险投资基金和证券投资基金。加快建立和完善中小企业融资和信用担保体系。

 

——加快推进产权市场改革。建立产权交易市场信息网络，吸收有实力的大型投资机构和境内外战略投资者的投入，提高长沙产权市场的辐射范围和竞争力。加强资源整合，逐步将技术交易所、二手设备市场、土地使用权转让以及政府采购、公共设施项目招标等纳入场内交易。加强交易制度创新，完善交易市场的规范化运作。

 

——大力推进劳动力和人才市场建设。加快建立城乡统一的劳动力市场体系，继续做好城镇失业人员、高校毕业生、进城就业的农村劳动者、被征地农民的就业和再就业工作。整合资源，进一步完善用人机制和人才流动机制，加强人才市场法制化建设，逐步实现人才市场向法制性规范转变，充分发挥人才行业协会的作用，加强行业自律，积极探索新型人才市场建设的新方法。

 

——稳步推进土地和矿业产权市场改革。加强调控，严格控制土地供应总量，推进节约集约用地，大力盘活存量土地，出台符合我市实际的《划拨用地目录》和《工业项目建设用地控制指标》，依法处理闲置土地。严格执行经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度，对新征集体土地、旧城改造、企业土地置换开发和其他需要调整的存量土地，实行统一收购储备、统一挂牌出让。扩大土地有偿使用覆盖面，扩大入市交易范围。健全矿产资源有偿使用机制和合理补偿机制，推进矿业权市场建设，规范矿业市场交易行为，实现资源资产化管理。

 

——加快技术信息市场发展。确立企业在技术市场中的主体地位，强化科技与产业结合，加快成果转化。加强技术引进，鼓励外商投资建立产业研发基地。加强公共科技信息平台建设，建立科技资源共享机制，突出网上科技市场建设。到2010年，力争技术合同成交额达到35亿元。

 

——深化价格体制改革。完善市场价格调节机制和价格形成机制，建立健全科学的价格、成本认证机制和价格咨询听证机制，以及价格监测预警系统。加快实施供水、石油、电力、燃气等资源价格改革，逐步提高城市污水、垃圾处理费征收标准，运用价格杠杆鼓励企业主动治污和限制污染物的排放，对新能源和可再生资源电力建设项目实行还本付息、合理回报的价格政策。继续落实和完善已经出台的涉及再就业和低保户的价费优惠政策，健全对低收入弱势群体的价格救助机制，着力缓解教育、医药、农资、住房等热点难点价格问题。

 

——加快社会信用体系建设。加强企业和个人信用建设，以及社会信用信息系统和失信惩戒机制、信用教育机制建设，建立信用征信法规、服务和监管体系。到2010年，基本建立以“一个系统（信用信息系统）、二个机制（社会失信惩戒机制和信用教育机制）、三个体系（信用征信法规体系、信用征信服务体系和信用监管体系）”为主要内容的社会信用征信体系基本框架。

 

（五）深化收入分配和社会保障制度改革

 

方向和目标：以改善人民生活、促进社会公平、强化公共服务为着力点，运用合理的制度安排，合理分配利益，形成广大社会成员得以可持续发展的利益保障机制。

 

重点：

 

——深化就业体制改革。研究制定促进就业长效机制，将各类就业群体都纳入职业培训（含创业培训）和就业扶持的政策范围，建成市场主导的公共就业服务体系，形成城乡一体的就业管理服务网络体系。组建创业指导中心，提供创业培训、开业指导、融资担保、后续跟踪等“一站式”创业服务，以创业带动就业。实施分类指导的多层次职业培训，在全市兴建18处农民工培训基地。取缔限制劳动者自由流动的不合理规定，保障农民工的各项平等合法权益。建立失业预警机制和企业裁员调控机制。“十一五”期间，每年新增城镇就业岗位8万个、新增农村剩余劳动力转移就业人员5万人，城镇登记失业率控制在5%以内。

 

——深化收入分配制度改革。在注重分配效率的同时，更加注重分配的公平。着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入人群，有效调节过高收入。加强对垄断行业收入监管，完善企业工资分配调控体系，建立规范的公务员工资和补贴发放制度。建立有效的劳动工资协调、制衡和监督机制，打击克扣、拖欠工资行为。强化政府再分配调节功能，加强个人收入信息体系建设，着力推进城乡、地区基本公共服务均等化。重视发挥第三次分配功能，鼓励和引导先富群体以各种形式回报社会。

 

——健全社会保障体系。积极扩大社会保险覆盖面，逐步将非公有制员工、灵活就业人员、失地农民和进城就业农民纳入保险范围。继续完善城乡居民最低生活保障制度，健全城乡社会救助体系。研究出台机关事业单位养老保险制度改革方案，推进行政、事业单位社会保险制度改革。逐步做实基本养老保险个人帐户，改革养老金计发办法。进一步完善基本医疗保险、大病医疗费用社会共济、补充医疗保险三位一体的医保体系，推进医疗保险、卫生、药品生产流通“三改”同步。研究实施拓宽失业保险基金使用范围的有效办法。积极开展工伤预防和职业康复工作，稳步推进生育保险制度改革。五大保险全部实现市级统筹。完善扩面征缴机制。

 

（六）深化社会事业改革

 

方向和目标：坚持“政事分开”、“管办分离”，强化公益保障，激活市场机制，促进社会事业的多元化、社会化发展，更好地满足群众多层次、多元化公共产品和公共服务要求。

 

重点：

 

——深化科技体制改革。进一步完善区域科技创新体系运行机制，形成科技创新的研发、服务、成果转化、产业发展等产业链和价值链，推进市属科技开发类科研机构和公益类科研机构改革，加快培育科技孵化器等创新服务机构，健全多元化投融资体系，增强科技创新与产业发展的协调性。建立健全人才引进开发与科技发展的良性互动机制。

 

——深化教育体制改革。加大政府统筹力度，强化政府对义务教育的经费保障，逐步推行义务教育免费制，到2010年，全市义务教育阶段学生基本实现“一费制”全免。加大农村初中撤并力度，继续推进城区初、高中分离。大力发展职业教育，鼓励支持校企合作，积极开展“订单式”培训。坚持发展与规范并重，依法落实民办学校的权利和待遇，重点在非义务教育阶段扩大民办教育的办学规模，逐步形成公、民办学校互促互竞、协调发展的格局。巩固发展课程改革成果，稳妥推进中招中考制度改革。

 

——深化文化体制改革。建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制和文化产品生产经营机制。加强文化产品和要素市场建设，建立健全行业自律机制，积极推进文化、广电、新闻出版系统政企分开、政事分开、管办分离，分类推进公益性文化事业单位和经营性文化产业单位的改革。支持和鼓励大型国有文化企业和企业集团实行跨地区、跨行业兼并重组。理顺文化市场管理体制，加强市场监管。

 

——加快医疗卫生体制改革。加强行业监管力度，加强公共卫生体系建设，建立合理的医疗卫生体系和规则。全面推行新型农村合作医疗制度，到2010年实现全面覆盖全市农村地区。建立和完善社区卫生服务机构网络建设，推行首诊制、双向转诊制等制度，逐步完善“六位一体”的社区卫生服务功能。加快公立医疗机构改革及创收机制改革，推进医、药分离。积极引导社会资本进入医疗领域，规范发展民营医疗机构。进一步完善卫生服务的补偿机制，对非营利性医疗机构的收入实行总量控制，结构调整，建立不同级别医疗机构的医疗服务价格档次，引导患者合理分流。

 

四、推进改革的保障措施

 

（一）加强组织领导，统筹协调改革工作

 

全市各级各部门把推进经济体制改革摆在突出位置，在市委、市政府的统一领导下，充分发挥市经济体制改革领导小组及其办公室的总体规划和统筹协调的职能，有计划有步骤地全面加快改革进程。市直各部门要切实担负起指导、协调和推动本系统改革的责任，在制定专项改革方案时，主动加强与市发改委、市体改办衔接，吸收各方面意见。探索建立改革工作部门联席会议制度，建立部门间的改革沟通协调机制，密切配合，形成合力，共同推进改革。

 

（二）突破难点焦点问题，落实改革工作责任

 

加强调查研究，选择关乎市场经济体制建设大局，又体现自身实际需要的改革课题进行调研，切实提出有效的改革举措和建议。配合省及相关部门积极开展区域综合改革实验，在积极争取国家试点的同时，结合我市实际，选择一些重点领域和关键环节，先行先试，为面上推广积累经验。对改革方向已经明确且不涉及全局领域的改革，鼓励部门根据实际情况，集中智慧，大胆进行体制创新。在各项改革方案出台前，要明确提出相关的责任单位，并尽可能制定科学的改革绩效考核评估标准，通过有效方式加强对各部门改革的监督检查。

 

（三）把握改革政策，规范稳妥推进改革

 

加强对各种改革政策的理解和把握，保证正确的改革方向和与整体改革的衔接协调。对已启动的改革任务，要按照出台文件规范操作，周密组织实施和不断深化完善；对条件已成熟、可以启动的改革任务，要平稳出台实施规划，争取迈出决定性步伐；对条件还不成熟的改革任务，要加强调查研究，认真梳理思路，科学设计方案。

（四）加强舆论引导，形成改革强大合力

 

充分发挥报纸、刊物、广播、电视、互联网等媒体作用，宣传国家、省、市的改革政策，及改革的成功经验和典型，发布重大改革方案和进展情况，增强各级各界参与改革、推动改革的信心，促使广大干部群众更多地关注和了解改革，支持改革，营造全社会参与改革的良好氛围。

 

附：表一  长沙市“十五”经济体制改革主要成就一览表

 

改革领域	主要改革举措	主要改革成效
国企改革	以建立现代企业制度为目标，以改革产权制度、理顺劳动关系为重点，分类指导、分批推进企业改制。	实施173户市属国有企业改制，理顺职工劳动关系12万余人，企业改革实现重大突破。
公用事业改革	全面启动了公交、自来水、燃气、市政、排水等行业的改革改制。	城市公用事业全面打破垄断，1.1万员工全面理顺劳动关系。
非公有制经济发展	推进统一公平的政策环境建设，建立中小企业信用担保等服务体系。	发展迅速，占地区生产总值的比重由37.5%提高到56%。
农村税费改革	全面落实改革政策，全面取消农业税和除烟叶外的农业特产税。	取消了数千年历史的农业“皇粮国税”，共减少农业税、农业特产税2.47亿元。
农村综合配套改革	全面调整村组区划，启动农村信用社改革试点，加强村级财务管理，调整农村学校布局。	全市建制村由2786个调减到1464个，降低了农村基层运行成本。组建了浏阳农村合作银行。90%的村实行了“村帐委托乡管”。全市共调减中小学校950所。
农村社会保障探索	在中西部率先实行农村低保制度，启动农村新型合作医疗制度，实施农村义务教育“两免一补”和特困家庭子女高等教育助学金制度。	14万农村“三无”人员实现了应保尽保，新型合作医疗试点取得成功，大量贫困学生得到资助。
现代要素市场建设	加速发展金融、证券、产权市场，成立技术产权交易所，建设市、区县、街道、社区四级联动的就业服务网络，加快人才市场网络化建设，发展规范土地市场。	金融存贷款规模占全省一半以上，上市公司达25家，技术交易额年均增长15%以上，劳动力市场居全国先进，覆盖全社会的人才市场体系初步形成，土地使用权招拍挂出让力度不断加大，矿业权市场建设稳步推进。
教育综合体制改革	调整理顺各级政府办学责任，加快发展民办教育，推进素质教育和课程改革实验。	义务教育办学责任基本实现县级统筹。形成了主体多元的办学格局，各类民办学校数及在校生数达全市总量的17%和13%。课程改革取得明显成效。
医疗卫生体制改革	加强公共卫生体系建设，调整乡镇卫生院管理体制和布局，加快发展城市社区卫生。	初步建立了公共卫生体系。将232所农村卫生院调整为101所建制乡镇卫生院和21所中心卫生院，并上划县管。全城区社区卫生服务机构覆盖率已达92%。
文化体制改革	放开文化市场准入，完善文化产业政策，重组经营性文化集团	形成了一批实力较强的文化企业，文化市场进一步得到开拓，文化产业影响力扩大。
政府法制建设	精简和规范行政审批，建立重大事项公示制度和听证制度，完善专家咨询论证制度和合法性审查制度，推行行政问责制，建立政府新闻发言人制度	市级行政审批事项由1433项精简到377项，审批时间明显缩短。政府决策管理的民主化、公开化、法制化程度提高。
投资体制改革	出台《关于投资体制改革的若干意见》, 加强政府投资的制度建设，取消对非政府投资项目的审批。实行“两级政府、两级建设”的城市建设投融资体制。	对规范政府投资决策程序和管理流程作了明确规定。对企业投资实现核准制和备案制，落实了企业投资主体地位。活化了融资机制，促进了城市建设和产业发展。
公共财政建设	调整支出结构，推行部门预算改革，实行 “收支两条线”和非税收入管理、基建预决算审查、政府采购、工资统发、国库集中支付核算等制度。	民本民生支出持续加大，公共财政保障水平、财政管理水平不断提高，各项财政改革举措不断完善规范。

表二    长沙市“十一五”经济体制重大改革计划进程表

 

改革领域	重大改革任务	时间进度
行政管理体制改革	完善政府重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证制度，深化政务公开，完善政府新闻发布制度	前期
	简化行政审批，提高行政效率，规范行政程序，落实行政执法责任制，健全行政问责制
	建立符合科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系和干部考核评价体系
	出台并实施事业单位分类改革意见、改革方案
	健全政府公共投资决策体制，实施重大项目决策咨询制、概预算审查制、公益性项目代建制和后评价制度
	推行政府采购预算，启动国库集中支付改革，实施政府收支分类改革，深化部门预算
	研究并提出实施深化政府机构改革方案	中期
	合理划分各级财政收支范围，推进县乡财政体制改革，推行“乡财县管乡用”改革
	研究落实国家减少行政层级改革部署	后期
企业和所有制结构改革	推进国资监管法规政策体系建设	前期
	放宽对非公有制经济的市场准入，研究制定支持非公有制经济发展的政策体系
	研究提出深化公用事业改革方案	中期
	配合落实国家、省部署，深化垄断行业产权制度改革
	基本完成市属国有企业改革，建立现代企业制度	后期
	建立健全符合WTO规则和我市实际的促进对外贸易的配套政策体系
农村综合体制改革	健全征地补偿程序和标准，建立被征地农民长效保障机制	前期
	发展多种形式的农民专业合作组织，建立起比较完善的农技服务、农技推广体系
	推进乡镇机构改革，整合乡镇事业站所，妥善安置分流人员，严格编制管理
	健全土地承包经营权流转机制，探索承包土地集约化、规模化经营改革
	建立健全农村富余劳动力有序转移机制
	全面清查、努力消化历史形成的乡村债务，建立规范化、制度化的乡村财务制度	中期
	推进户籍制度改革，建立城乡统一的、按实际居住地登记的户籍制度，消除农村劳动力向城镇合理转移的障碍	后期
市场体系改革	完成上市公司股权分置改革	前期
	建立产权交易市场信息网络，加强产权市场交易制度创新
	加强公共科技信息枢纽、服务平台和技术交易机构建设
	扩大经营性用地使用权招标拍卖挂牌出让的范围，全面实施土地收购储备制度，建立土地储备基金，实行统一征拆，做到“熟地出让”。探索农村集体非农用地进入市场的办法	中期
	加快供水、土地、矿产、电力等资源价格改革，推行城市生活垃圾和医疗废弃物处理收费制度
	健全矿产资源有偿使用机制和合理补偿机制，推进矿业权市场建设
	建立健全信用法规制度体系，加快信用征信体系建设，促进征信市场发育，健全失信惩戒制度
	基本建立比较发达的多层次资本市场体系	后期
	加快建立城乡统一的劳动力市场体系
	基本形成全市社会信用体系框架
	基本建立各类生产要素和资源性产品价格市场形成机制
	基本建成功能完善、运作规范、监管有效的全市土地市场体系
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