农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。土地是农业发展最基本的生产资料，土地制度是农村经济制度中最根本的制度。随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，土地流转成为农村经济发展的必然趋势，它有效促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，反映了生产力发展的客观要求。
一、全市整体情况
长沙市农村土地流转工作始于本世纪初，2001年开始建立土地流转服务中心、开通土地流转项目库，2003年市政府出台长政发[2003]49号文件《关于认真做好农村土地承包权流转使用情况的意见》，从“稳定完善家庭承包经营制度；建立土地使用权流转机制、保护土地流转合法利益”等方面，对全市农村土地流转工作作了具体布署，至2003年底，全市农村土地流转达到55万亩。
目前，全市已初步形成四县（市）的花卉苗木、药材、烤烟、蔬菜基地以及城郊水果基地、农业综合观赏休闲中心，涌现出浏阳永安、淳口、镇头；长沙县跳马、黄花；宁乡历经铺、望城含浦等农村土地流转示范中心，2007年，全市土地流转预计突破100万亩。
二、浏阳市镇头镇土地流转的现状
1、基本情况。镇头镇是浏阳西区中心镇，总人口5.49万人，辖13个村（社区），总面积158平方公里，耕地面积4.23万亩，山林面积13万亩。农业总产值2.16亿元，农民人均纯收入4197元。近几年来，随着农村生产力的提高，，越来越多的农村剩余劳动力逐步从传统农业生产中摆脱出来，常年性地转移到城镇打工或从事二、三产业，由此出现了一大批闲置土地，在村组农户之间自发或有偿地流转。目前该镇在大力调整农业产业结构的基础上，实现花卉苗木面积17000亩，以租赁承包形式占60%左右，约10000亩；蔬菜种植4500亩，以租赁承包形式占20%左右，约900亩；烤烟生产1000亩，以租赁承包形式占15%，约260亩；瓜果种植4000亩（以山地面积为主），以租赁承包形式占45%左右，约1800亩；其他经济作物2200亩，以租赁承包形式占40%左右，约880亩。招商引资投资兴办企业占用山地10000亩，合计土地流转面积为23840亩。随着土地流转面积、范围的不断扩大，流转的形式由单一向多样化的发展。其中最为典型的就是在金田村创建了全省首家的股份制流转土地形式，即采取“公司+带田农户+基地”的“股田制”公司模式组建了浏阳天泉千亩草业花卉示范生产基地及联合体公司。
2、主要做法。一是加强领导。成立了由镇政府主要领导及国土所、农办、林业站、经管站、建管站等负责人组成的镇土地流转工作领导小组，在经管站成立了土地流转中心。二是规范土地流转行为。由镇经管站组织制定和督促签订土地流转制式合同，使之符合法定程序并产生相应的法律效应。三是在全镇范围内统一土地流转标准。基本粮田按照600元/亩的价格进行租赁，每3年按照10%的标准递增。由于地域环境的差别和土壤的肥沃程度不同，按照合同双方的议定价格进行，递增标准不变。四是组织对失地农民进行有效安置。具体是从三个方面来解决失地在家的农民就业问题：乡镇企业优先考虑失地农民就业；租赁或者征占农民土地的企业优先考虑失地农民就业；土地租赁者以日工资的形式优先考虑失地农民就业。五是对土地的垦复使用进行明确。被流转的土地在不改变其使用性质后，对恢复问题进行明确，企业和租赁者按照300元/亩的标准交纳土地使用保证金，用于土地租赁期后的恢复。六是对重点村组逐步建立和完善各种制度。首先是明确各村行政正职对该村的土地流转工作负总责，把土地流转工作纳入村委会的日常工作范畴。其次是建立和完善了土地流转工作的信息上报制度、合同签订制度、纠纷调解制度等。在土地流转过程中，先由村民上报到村民委员会，村民委员会负责签订土地流转合同，再由村民委员会上报镇政府。
3、主要成效。从调查情况来看，镇头镇农村土地流转带来的效果是比较明显的。一是提高了农业劳动生产率的水平，增强农产品竞争力。通过土地流转，盘活了土地资产，实现土地资源的充分利用，促进土地、资金、劳动力等要素的合理流动和优化组合，降低农业生产成本，提高了农业生产率，增强农产品竞争力。二是加速农村劳动力向二、三产业转移。随着农村土地流转进程的加快，越来越多的农民脱离了土地的束缚，向第二、三产业转移，推动了农村城镇化、现代化的进程。其中比较明显的就是通过湖南天泉草业公司与该镇金田小康示范村土地流转租赁合同的签订，通过公司+农户的模式，促使农民从一家一户的小生产向集团户、规模化、科技化的方向发展，加强了农民组织化程度，提升农业的科技含量，达到了农民增收、农业增效、企业增利、政府增税的“四赢”局面。三是促进农业产业化发展。土地流转实现土地规模经营，生产单位增大，实力增强，有利于进行农业产业化经营。该镇的农村土地流转主要是围绕粮食、花卉苗木、水果、烤烟等支柱产业的整体发展而发展，在适度规模经营的基础上通过市场导向，实现农工商和产供一体化经营。四是有利于加快农业科技进步的步伐。实现土地规模经营，在连片的耕地上有利于土壤改良，统一选用优良品种和其他新的科学技术的运用。
二、农村土地流转中现存的问题
长期以来，我国的农村土地，除法律规定属于国家所有的以外，都为农村集体所有。改革开放以后，家庭联产承包责任制的实行，使农村土地经营权从所有权中分离出来，极大地促进了农业和农村经济的发展，但农业的小规模分散经营，越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求。如何解决土地规模经营与分散的家庭土地使用制度的矛盾，是农村改革与发展中亟待解决的重大问题。近年来，随着农业生产力的提高，农村土地经营权的流转日益加剧，并呈规模化和多样化趋势。如何因势利导，引导农村土地经营权合理有序流转，促进农业规模化经营，已成为农业产业化必须解决的一个重要问题。
从调查情况来看，农村土地使用权流转总体上是健康的，它对提高农民组织化程度和农业综合效益起到了积极的作用，但在流转过程中也存在一些问题。
1、土地流转的管理、服务机制不健全。当前土地流转大都是群众的自发性行为，缺乏约束力和规范性，政府在土地流转上缺少应有的管理、引导和服务，而现有的农村土地流转机构存在着人员专职不到位、工作人员素质参差不齐、资金来源渠道狭窄、工作经费不能及时到位等问题，难以保障机构的正常运转，制约了土地流转的规模和速度。
2、土地流转政策不具体。提倡土地使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，但所涉及的具体内容都比较原则，如《农村土地承包法》对土地流转有长达12条的规定，却对土地流转的管理却没有明确规定，从上到下的农业行政主管部门也没有具体实施细则，各地只好摸索进行。在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转不规范的一个重要原因。
3、土地集中成片流转难度大。在农村家庭联产承包制下，好田优地大家有份，差土劣地按人分摊，一户人家多处分田土，使得土地流转时一片成块的土地流转到几个、十几个承租人中，从而难以满足统一开发利用的需要。这种土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间的矛盾，导致土地流转比较分散，土地规模化流转难以成功，制约了规模经济的发展。
4、土地流转操作不规范。大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，在某些方面不具有法律效力；有的土地流转不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的的剩余期限，业主借土地流转改变了土地所有权的性质和土地的农业用途；部分村级组织随意调整土地，无视“土地延包三十年不变”的政策，“三年一小调，五年一大调，一年调一次”。这些都会造成维系农户与承包经营户、业主之间土地承包关系的协议无法生效和履行，导致承包关系不稳定，阻碍土地流转进程。
5、土地纠纷增多。前些年，由于耕地经营效益偏低，负担重，农业生产条件差以及部分农民外出务工等原因，农民弃田撂荒和转抱现象比较普遍，但近年来，随着中央一号文件和《农村土地承包法》等政策的出台、农业生产效益的提高，原来将土地流转出去的农户要求重新获得土地使用权，但由于没有规定承包期限，也没有对土地升值等内容进行界定，导致了土地矛盾纠纷时有发生。此外，农户与村委会之间也存在着纠纷，主要是过去有的农户由于多种原因，把自己的耕地退给村委会，村委会已将该地转包给其他户耕种，现今这些弃耕农户又来索要属于自己的那部分耕地而产生纠纷。
三、推进农村土地流转的对策建议
引导土地流转，搞活农村土地经营权，促进土地规模经营，对促进经济社会发展，实现农业产业化、现代化有着重要的现实意义。建立和完善土地流转机制，推进农村土地流转，必须坚持和稳定土地延包30年不变政策的前提，纠正三五年就调整，或打乱重新分配的做法；坚持在稳定家庭承包制的基础上，实行农村土地的集体所有权、农民土地承包权和土地经营使用权的适当分离；坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，充分尊重农民的意愿；坚持有偿流转，保护农民利益。具体来说，建议从以下几个方面着手：
1、有效发挥政府和村集体的职能，加强土地流转管理监督
首先，各级政府要加强对农村土地流转工作的领导。市镇应成立专门机构，市级要加强对基层土地流转工作的业务指导，而乡镇则具体负责落实。在流转过程中，乡镇政府负责贯彻执行土地政策，为农村土地流转提供法律、政策服务，监督土地的合理利用；村级组织要依法维护农民的土地承包权益和农村集体土地权益，做好协调服务工作。其次，广泛宣传土地流转的相关法规政策。教育引导农民提高对土地流转作用的认识，消除流转农户的后顾之忧，促进农民积极参与土地流转工作，使土地流转由自发逐步转向自觉。第三，结合实际，制定土地使用权流转的具体措施，形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度。明确土地流转具体范围、原则、形式、操作程序、补偿标准等，规定对违规失范行为的处理办法；规范流转合同，建立流转合同的指导、签证、仲裁制度；完善产权登记制度，建立土地使用权流转档案，重点对拟出让方的土地情况基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转。第四，加快培育和发展中介组织。乡镇以上各级政府要根据条件，建立土地流转中介服务组织，大力支持各种社会力量参与创办土地流转中介服务机构。可以以乡镇经管站或农技推广站为依托，组建土地流转中心，也可以引导一定实力的公司、企业或个人组建土地流转中介组织，发布土地流转供求信息，开展土地流转储备、委托流转等指导、协调和服务工作。
2、积极探索土地流转形式的多样化，促进土地流转工作的顺利开展
要坚持市场化的导向，以优化配置土地资源为目标，结合实际，创新和规范多种形式实现土地承包经营权流转。一是租赁形式。即农户将土地使用权以一定的年租金通过租赁的办法转包给他人进行开发性生产经营。二是转包的形式。在农民集体经济组织内部，承包农户将土地经营权以不超过剩余年限转包给第三方，自己仍保留承包权，转入方拥有使用权，而承包方与发包方仍按原承包合同履行双方的权利、义务。三是互换的形式。农户根据种养需要，与集体或其他农户在自愿互利的基础上，将承包的部分或全部土地进行调换。四是土地入股形式。有两种模式：其一农民股份合作模式。承包农户在自愿的基础上，将分包拥有的土地以折股形式变为股权，组建股份合作制企业，参与农业开发经营，经营收益按股份分红到户。其二社区股份合作模式。即集体组织将部分农户承包经营的土地集中收回，分别折算成一定的股份，交给农业产业化龙头企业统一经营，农户拥有土地股份的收益权。五是反租转包形式。村、镇集体经济组织将农户承包的土地反租过来，再转包给种养大户、单位或个人；或者是将外出务工经商或撂荒农户的土地，以及农户不便或不愿耕种的远田远地和低洼湖田，以一定的租金向农民反租过来，经改造、开发后向经营者或项目开发商招标承包或租赁。此外，还可借鉴重庆的“允许农民以土地承包经营权入股设立企业”的改革新举措，加快发展现代农业。但不管采取哪种土地流转形式，都要保持有序流转，规范运作，要明确转包，转让合同权力和义务，强化合同管理，土地流转的双方当事人应签订土地流转合同，并报农业承包合同管理部门和发包方备案。
3、深化农村社会管理体制配套改革，为土地流转创造良好的外部环境
当前，广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障，作为获取收入的主要来源，作为生老病死的保障，因此必须大力推进农村户籍制度改革，打破农民身份限制，改变农民的"恋土"观念，鼓励农民进城镇安家落户，实行离土离乡。同时要积极改革城乡社会保障制度，加快建立适合农村特点的多层次农村保障体系，包括就业、养老保险、社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，消除农民离土的后顾之忧，让一大批有能力从事二、三产业的农民能够放心地、有保障地流转自己的土地使用权。
4、加快培育农业龙头企业，促进土地规模化经营
要采取多种措施，以“公司+基地+农户+市场”的形式，完善户企利益联结机制，加快培育和发展一批有市场竞争力和带动力的农业龙头企业，为农村土地规模化流转建立可靠的支点，辐射推动土地流转。要立足区域农业资源优势，突出发展几种农业主导产业和优势产业基地，对有一定规模的专业大户、新型农村经济合作组织要给予政策上、资金上、技术上的大力支持，同时，通过制订优惠政策，鼓励和引导农业龙头企业积极引进、研发和推广新品种、新技术、新工艺、新设备，提高产品档次和企业的市场竞争力，使企业与农户形成利益共享、风险共担的经济共同体，确保生产经营的稳定。