建设小城镇、加速农村城镇化是推进农村现代化、农民增收、农村经济发展的有效措施。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动；有利于提高农民素质，改善生活质量；也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。浏阳市大瑶镇作为我市首批列入全国试点小城镇，又经过了几年的建设和发展，其成功的经验和发展的瓶颈应是全市小城镇建设极特的借鉴与参考。
一、大瑶镇综合改革建设的经验和做法
大瑶镇位于湘赣两省三市（萍、浏、醴）结合部，镇域面积76平方公里，总人口5.63万人，镇建成区面积达4.1平方公里，城镇常住人口2.9万人，辖6个行政自然村、4个社区居委会。该镇自实施全国小城镇综合改革试点以来，坚持城镇发展规划先行的原则，将小城镇定位为小城市来建设和经营，按照“城镇扩容提质、城乡一体、改善人居环境、提高生活品质”的思路，不断深入综合改革，使得城镇化水平逐步提高，经济实力增强。2006年，全镇地区生产总值8.7亿元，财政总收入达7555万元，农民人均纯收入达7958元，城镇化水平达46%。
1、改革管理体制，提高运作效能
一是改革行政区划及机构设置。将全镇33个村（居）委会撤并为4个社区居委会、6个行政自然村，支、村两委由原来的159人减少为54人；将425个村民小组撤并为145个居民小区，以“三推三选”的形式选举产生小区干部。从而减少了村级职数，降低行政成本，增强了办事效率，壮大村域经济。该种村庄社区化管理模式，被誉为“全国先进管理第四种模式”。同时，将该镇原来的六办一所撤消，统一设置6个综合性办公室，设立了10个事业站所。通过竞争上岗、清退、分流、离休等方式，精简了22%的行政编制（14人）、20%的事业编制（16人）。将政府职能转移到管理公共行政和公益事业，加强城镇管理、规划管理、环境治理、卫生监督、交通管理、文化教育等社会公益事业建设和社会治安综合治理上，建立了高效廉洁、运转协调的行政管理体制。
二是创新财政管理体制。对镇机关财务实行综合预算管理制度、“先申报后支出”的事前申报制度和“三级审核、二级审批、定期稽查、互相制约”的审批制度；对村（社区）实行“零户统管”和“村帐代管”，执行严格的收支两条线管理，提高了农村基层组织的财务核算和管理水平。
三是成立政务运作中心。一方面对镇属闲置资产进行全面清理，确定权属，然后面向社会公开拍卖和转让；另一方面按照“项目公开、操作公平、监督分明、结果公正”的原则，对城镇建设、环卫管理、机关后勤进行公开运作，通过政府采购、出让相关经营权等方式增加财政收入。
四是推进社会保障体制改革。进一步推进养老保险制度，完善失业保险制度，积极稳妥地建立职工医疗保险制度，逐步打破原有的职工公费医疗和劳保医疗制度。农村合作医疗保险率达92%。
2、创新市场机制，不断增强综合发展实力
一是培育特色优势产业。一方面围绕主导产业，振兴园区，着力打造工业产业集群。花炮产业是大瑶的主导产业，从2000年开始，该镇就把发展小城镇与工贸小区建设结合起来，建立了一个占地约6平方公里的花炮工业园区，现已有50余家企业入主工业园区，新增总产值达3亿元，实现利税3500万元。2006年，该镇又开始着手在天和社区境内规划建设一个总面积为1.41平方公里的造纸工业小区，在汇丰社区境内建设一个花炮机械制造园。造纸工业小区预计五年之内引进规模企业30家，实现工业总产值10个亿；花炮机械制造园也已开始了前期工作。这使乡镇企业向小城镇集中连片发展，形成规模效益，有力地推进了城镇工业化进程。另一方面是实行“三个改造”，整合提升传统产业。通过实行经营方式改造，引导条件具备、技术成熟的花炮内销企业转为出口企业；实行技术改造，增大产品科技含量、附加值、市场占有率；实行规模改造，引导企业扩大生产，打造品牌，提升传统花炮产业。同时，在工业园区及一些重点建设工程项目周围，政府积极引导了旅游、休闲娱乐、餐饮服务、交通运输等三产业的兴起发展，各商贸小区、工业小区成为农民迁移进镇就业的主要方向，当地农民也更多地从农业转入非农业，带动了镇域经济的协调发展。通过调整产业结构，三次产业结构比例进一步优化，到2006年已达6.9：67.7：25.8的比例，从而充分发挥了产业的支撑作用。
二是建立了多元化的投融资体制。为开辟新的融资渠道，该镇探索建立起“政府决策、市场运作、社会参与”的融资新体制。如出让或转让公用设施经营权，盘活和优化存量资产；政府引导，鼓励多级融资开发，吸引民间资本参与小城镇建设；推行基础设施有偿使用和有偿服务制度，扩大小城镇建设资金来源；加大集镇开发、招商引资力度，做大城镇建设规模。近三年全镇城建投入为21153万元，其中外商投资10300万元。已形成一个多方投资、多元开发的新局面。
三是深化土地改革，推行股田制的试点实施。在开发建设过程中，除按有关政策对失地农民进行补偿外，还适当安置失地农民商业门面，引导100余户农民转入非农业生产。这既减少了耕地撂荒、浪费等现象，提高了土地要素容积率，又安置了部分农村富余劳动力，大大增加了农民收入。
四是深化户籍管理体制改革。规定凡在小城镇有合法固定居住场所，并有稳定职业和生活来源的农民，可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受小城镇居民待遇。户籍制度的改革降低了农民进城“门槛”，拉动了市场消费，集聚了人口规模，增强了城镇凝聚力。
五是加快科技创新。成立了以镇长为组长的科技创新领导小组，配备了专干，安排了专门经费（人大会的预算经费中安排了15万元的科技经费），制定了科技创新奖励制度；聘请了教授、专家为经济顾问、科技顾问、城建发展顾问；与湖南农大、市蔬菜局、袁隆平高科技公司等单位建立了合作关系。促使各行各业积极投入、引进、研发、运用新技术，提高产品科技含量，取得安全和效益双赢的效果。
3、改善人居环境，提高城镇品位
一是推进现代农村小区建设。以小区为平台，实行一个小区一套规划，建设了一批布局合理、设计科学、风格独异、体现个性和品位的连排式现代农村小区。通过政策激励，以点代面，今年来全镇已有83户选择在依山傍水处建成了独立式现代农民新居。到目前为止，已建成了汇丰社区路东仿古新村和南山芙蓉小区等2个现代农村小区样板点，共有76户入住。
二是实施旧居标准化改造。在建设新型现代农村小区的同时，有计划分步骤推进旧居环境、功能和卫生条件的标准化改造。制定激励政策，鼓励居民按照“一户一庭院、一户一绿地、一户一无烟灶台、一户一冲水厕所、一户一清洁能源、一户一图书室、一户一电话、一户一电脑、一户一车库、一户一小车”的“十个一”边准进行旧房改造。迄今为止，共改造农民旧居3个样板点，旧居标准化改造达58户。大大改善了居住条件和环境，提高了生活质量。
三是注重老城的改造。在城区实施亮化绿化美化工程，城区所有街道两旁的路灯进行了新装或改装，并更换栽种了香樟树；率先在浏阳成立了城管执法中队，在规划区范围内进行综合执法，有效制止了脏、乱、差等现象的发生。
四是提升农民整体素质。加大教育投入，完善教育软、硬件设施，建立起一个高素质、高效率的教师队伍；制订《大瑶农民基本行为规范》，编写《农民素质教育简明读本》，两者结合从十个方面对如何做一个现代农民提出了具体要求；组织素质教育宣讲团对小区农民进行素质教育培训；在各社区主要路口制作流动黑板报，营造“爱我大瑶，争做文明市民”的良好社会氛围，倡导健康向上的生活方式；分类制定文明创建标准，在村（社区）、居民小区、屋场、单位、家庭中全面开展文明创建活动；经常举办农业技术培训班，保证广大农民能有选择地参加不同的技术培训，以提高全民科学文化素质。
二、我市小城镇建设的现状
1、城镇发展规模不断扩大。全市共有乡镇105家，其中建制镇74个，乡31个。全市小城镇建成区面积263.62平方公里，其中，重点镇建成区面积53.51平方公里。四县（市）现有27个工业园区（基地），其中省级6个，市级3个。园区内共有850家企业，从业人员18.68万人。由于小城镇实力增强，吸纳农村富余劳动力进程不断加快，到2006年底，四县（市）总人口达408.48万人，农民进城落户15000户，务工经商14万人，城镇化水平达到38.1%。
2、特色建镇见成效。在小城镇发展过程中，各地依托人文景观、资源优势、历史文化和社会经济条件，突出了特色建镇的思路。一是依托县域政治、经济、文化中心地位，发展辐射功能很强的综合型镇，如星沙、玉潭、高塘岭等镇；二是依托名人胜地、自然景观等资源优势，发展旅游纪念型集镇，如文家市、大围山、花明楼、灰汤、雷锋镇等；三是依托资源采掘和加工业优势，发展工业主导型集镇，如大瑶镇的花炮产业、永安镇的乡镇工业园区、丁字镇的麻石资源、金井镇的皮革服装、古港、永和镇的矿产资源和花卉产业、榔梨镇的机械加工等；四是依托丰富的农业资源，发展高效农业型集镇，如春华、高桥、黄兴、乔口、张坊、官渡等镇，分别依托粮食、茶叶、蔬菜、花卉、小水果等生产加工，加快了发展步伐。
3、城镇建设进一步加强。2006年，全市小城镇建设投资67.3亿元，比上年增长31.98%。同时，各级政府创新城镇经营理念，拓宽融资渠道，去年四县（市）为小城镇基础设施建设项目招商引资33.3亿元，实际到位资金25.6亿元；农民进城镇投资建房购房329.4平方米，带动民间资本13亿元。全市村镇环境、基础服务设施条件得到了明显改善，小城镇功能进一步完善。
三、我市小城镇发展中面临的困难和问题
1、小城镇数量多，规模小。据有关分析表明，小城镇镇区人口达到3万人，才能正常发挥小城镇的聚集、辐射等功能，否则会造成小城镇基础设施建设成本高、效率低、第三产业难以发展等问题。到2006年底，我市镇区人口3万以上的小城镇仅7个，而发展较好的大瑶镇城镇常住人口2.9万人。因此，小城镇数量多、规模小、实力弱、区域影响力不强的状况制约了小城镇的发展。
2、小城镇建设资金短缺。资金问题仍然是当前我市小城镇建设面临的最大障碍。在小城镇的发展过程中存在着经营城镇的意识不强、融资手段不活，建设的资金来源渠道不宽的问题。虽然市、县（市）两级政府都给予了一定的投入，但有限的资金满足不了小城镇建设快速发展的要求，同时，镇财政收入有限，并且大多属于吃饭财政，拿不出更多的资金用于城镇建设和发展。从大瑶镇的情况来看，虽然该镇财政收入较大，且每年以20%的速度递增，但镇级可支配的收入相对过少，并有增产不增收的现象。
3、产业结构不合理。多数小城镇产业或产品同构现象严重，缺乏强有力的产业作为支撑，发展后劲和动力不足，尤其是二、三产业所占比重偏小，三产业的比例不符合城镇化快速发展的要求。乡镇企业的发展未能充分依托小城镇，难以形成集聚效益，导致小城镇的辐射功能不强，制约了农村剩余劳动力的转移和农村经济发展。
4、重点扶持政策落实不够。国家、省、市先后出台了一系列扶持、加快小城镇和综合改革试点镇发展的重要文件，明确提出了许多加快小城镇建设的政策措施，但在工作实践中，这些政策措施的落实受到来自方方面面的阻力，一些隶属关系一时难以理顺，严重影响了城镇的快速发展。
5、城镇建设用地存在着矛盾。一方面随着农产品价格低迷，土地附加值偏低，大多数农民已不以耕作为主，土地转包困难，出现新的耕地抛荒现象，粮田荒弃，造成土地资源浪费；另一方面随着经济发展，城镇化水平提高，农村城镇化建设用地供不应求，用地规模迅速扩张。但企业用地、开发建设用地却因征地费用过高、手续难办而影响发展。这种土地流转体制的不顺畅，制约了城镇化的进程。
6、小城镇建设特色不明显。总体上看，小城镇基础设施仍然比较薄弱，缺乏地方特色和时代气息，承载经济发展和居民生活的能力不强，不能完全满足城镇化扩张的需要，缺少真正上规模、上档次、有特色的小城镇，制约了小城镇的持续健康发展，影响了城镇化的规模和效率。
三、加快我市小城镇发展的对策建议
1、加强对综合改革试点镇、中心重点镇发展的重视和领导
综合改革试点镇的先行先试，能积累发展经验，使一般小城镇建设少走弯路，其与中心重点镇的发展对推进全市小城镇建设起到示范带动和激励作用。因此，要在抓好改革试点镇的综合改革组织、领导、协调工作，确保试点镇真正得到更为宽松的发展环境，真正先行一步的同时，培育一批中心城镇，扩大其管理范围，赋予完整的县级管理权限。对于人口规模大、区域优势好、经济实力强、具有发展成为小城市可能的小城镇，可跨区域调整行政区划，将其发展为县级市。
2、科学布局，抓好城镇规划的编制与实施
规划是城镇建设的龙头，是城镇发展的关键，规划编制水平的高低和规划执行情况的好坏直接决定了城镇的建设水平和发展质量。要从区域经济整体发展的角度和思路来制定小城镇的规模等级、发展方向，加强城镇间分工协作和优势互补，以形成区域内小城镇群体的合理布局。一是规划要注重前瞻性，立足于高起点、高标准、合理布局。特别是主城区周边的雷锋镇、丁字镇、黄兴镇、暮云镇等几个重点镇，一定要根据城市发展的要求，以小城市的标准规划好城镇。二是规划的编制要坚持因地制宜。城镇规划要从当地的经济、文化、社会特点等实际出发，听取社会各个方面的意见，彰显地方特色。三是制定建设规划时，要注重经济社会和环境的全面发展，做好相应的环境保护规划。规划一经批准，应坚决付诸实施，不能随意改变和违反。
3、坚持市场化运作，加快建立多元投融资体制
要强化市场观念和竞争意识，加快建立政府、社会、企业和个人多元化、多渠道的投资体制，把城镇基础设施和服务设施建设引向市场。一是各镇政府要鼓励和引导社会资金及各种投资主体参与小城镇的综合开发。主要包括：继续推进依法处置闲置资产，所得收益用于清偿债务和弥补小城镇建设资金缺口；实行公共事业合理收费，如供水设施、排水管理、垃圾清理等；向受益方筹资，坚持“谁投资，谁受益”的原则，采取入股或租赁的方式建设基础设施，基础设施有偿使用的收益部分分配给投资者，已有的基础设施也可以有偿转让或作为股份参股，也可采用拍卖冠名权等形式，吸取一定的资金；鼓励单位和个人出资开发建设，特别是要吸引农民进镇，自带资金到小城镇安家兴业。二是采取积极的土地政策，发挥土地效益。要在坚持节约用地和合理用地的基础上，大力推行小城镇国有土地有偿使用制度，搞好土地使用权的招标、拍卖，以及土地的出租、出让等，将收益金用于城镇建设。三是加大招商引资力度。各乡镇要积极抓住建设社会主义新农村的机遇，加大争取项目力度，通过内引外联，引进建设资金，加快城镇基础设施建设速度。
4、找准特色优势，培育主导产业
产业发展是小城镇建设的源泉和动力。小城镇必须从实际出发，根据不同的产业基础、经济结构、资源禀赋、地理环境和城乡布局等因素，充分发挥各自优势，进行准确的功能定位，培植主导产业，形成特色经济。要着力培育一些龙头企业，增强辐射和示范带动作用，依托资源优势和农产品等优势，建设有一定规模和集散能力的农产品交易市场。此外，要为小城镇的经济发展创造宽松的环境和条件。引导个体私营企业向小城镇集中，向工业集中区聚集。进一步落实发展小城镇的相关政策，全力支持小城镇的改革和机制创新，加大政策扶持力度。制定相应的专门文件，规范部门的行为，参照中央、省、市出台的有关文件制定关于试点镇的特殊措施和优惠政策。建议对已出台的政策进行一次督办、检查，努力使有关文件精神尽快得到落实。
5、完善小城镇政府职能，提高管理水平
按照“小机关、大服务”的要求，建立职能明确、结构合理、廉洁高效的小城镇管理体制。推行大瑶镇的村庄社区化管理模式，减少行政层级，赋予更大的经济管理权限和管理职能。要建立有关规章制度，加大城镇规划、建设、管理法规的宣传力度，并严格管理，营造良好的镇区环境。同时，制定优惠政策，积极鼓励专业人才和大中专毕业生到村镇建设管理部门和技术服务机构工作，为小城镇建设提供人才保证。