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《长沙市政府投资建设项目管理办法》解读:
发布日期:2017-07-03         来源:     字号:[ ]

            深化投融资改革  完善政府投资管理体制  助推长沙加快创建国家中心城市


                             长沙市发展和改革委员会


为建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制,提高我市政府投资效益和管理水平。近日,市人民政府印发了《长沙市政府投资建设项目管理办法》(长政发〔2017〕9号)(以下简称《办法》),文件自2017年7月15日起正式执行,原长政发〔2012〕21号文件即时失效。


一、文件出台的背景


(一)全面贯彻改革精神的需要。去年,党中央出台了《关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号文件,对当前和今后一个时期投融资领域推进供给侧结构性改革进行了顶层设计。其中对于完善政府投资体制提出了明确要求,务必要通过修订相关文件来抓好改革精神的全面贯彻落实。


(二)统筹衔接政策体系的需要。长政发〔2012〕21号文件出台已近五年,即将失效。当前我市政府投资管理相关文件较多,且文件起草部门不一、出台时间不一、政策体系不合理,需要加强梳理和统筹,力求形成科学合理、层次分明、管理规范的政策体系。


(三)规范管理提高效益的需要。长沙要实现创建国家中心城市、实现基本现代化的奋斗目标,政府投资作为经济社会发展有力的“助推器”,未来一段时间建设任务必将更加繁重,财政资金投入压力日益增加。同时,近年来政府投资项目管理中也出现了职责不清、流程不畅、管理不善等问题,务必通过规范管理,加强投资控制,提升投资效益,让政府有限的资金发挥更好的引导和带动作用。


二、文件修订的基本思路


(一)突出问题导向,实现投资管理更加精准、规范和高效。针对我市政府投资建设项目还存在变更管理还不够严格,部分项目超概算、超投资的现象;部门职能职责还没有很好的厘清;市区两级的事权划分还不够清晰;项目前期工作统筹和策划谋划能力还不够等等问题。修订过程中,以问题为导向,抓住关键,通过科学的制度设计,在严格规范管理的同时也有助于项目的高效推进。


(二)突出集成梳理,实现政策体系更加精炼、优化和完善。原有政策文件多且未构成完善的体系,给行业主管部门和项目建设单位均带来了操作层面的困难和问题。此次修订工作,以原长政发〔2012〕21号文为基础,将《关于加强市政基础设施项目建设管理的若干意见(试行)》(长政办发〔2014〕30号)、《长沙市政府投资应急抢险救灾工程审批管理办法》(长政办发〔2013〕48号)等四个文件整合进新《办法》,实现了“五合一”,保持了政策体系的完整性和一致性。下一步,还将组织配套政策的梳理,形成“1+X”的完整政策体系。


(三)突出意见协商,实现文件更加切合实际、更加具有可操作性。起草期间,起草班子组织专题研讨座谈会议20多场,书面征求意见6次以上,历时半年,经过十余次大的修订。期间,市委副书记、市长陈文浩密切关注;市委常委、常务副市长张迎春多次听取汇报和组织会议研究,给予了悉心指导。多维度地广泛征求意见和反复推敲,力求文件修订既全面贯彻执行上级政策,也能较好切合我市实际,便于管理部门和项目单位的实施,确保严谨科学和可操作性。


三、主要修订内容


从框架上讲,《办法》在原长政发〔2012〕21号的基础上,新增了事权划分和投资控制两个章节,现共十个章节六十六条。从内容上讲,大体上主要有十大变化:


变化一:界定了政府投资范围。《办法》明确政府投资主要投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主,原则上不支持经营性项目。对确需支持的经营性项目,通过依法设立的政府公益类和产业类发展基金,主要采取资本金注入方式投入,也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导,放大政府资金的杠杆效应。力求通过精准政府投资范围,优化投资方向和结构,优先保障重点工程和社会民生项目,把政府的钱花在刀刃上,更好地发挥政府资金的引导和带动效应。


变化二:厘清了部门职能职责。《办法》明确要建立政府牵头、部门联动、分工协作、信息共享的运行机制,统筹推进政府投资项目建设。其中,发改部门是投资主管部门,负责统筹前期工作,编制投资计划、立项可研审批,以及项目稽查和调度考核等综合管理工作;财政部门是政府投资资金管理部门,负责编预算、拨资金、核工程预算、结算和项目决算等;审计部门将工程预算和结算审核职能调整至财政部门;将监察机关
“三转”的要求落实到位等。在概算管理、项目竣工验收和移交等相关管理环节,也对各部门的职责职能进一步厘清,有助于明确责任,提高运转效率。


变化三:调整了相关权限和额度。一是明确年度计划外新增项目的审批权限,解决计划外项目的“上马”的无序性。年度计划外新增的建设项目须报市人民政府批准后办理立项。其中,总投资1000万元以下的经市人民政府分管副市长同意后,报市人民政府常务副市长批准;总投资1000万元以上(含)还须报市人民政府市长批准。二是关于小额政府投资建设项目额度。原小额投资的额度为房建类500万以下,市政及其他800万以下,我们参照省里文件,将额度提高至1000万,同时考虑信息化项目的特点,将额度定为500万。同时规定,立项可研阶段,总投资1000万以下且不新征建设用地的项目不需审批可研报告。其中,总投资200万元及以下的小额政府投资建设项目只审批资金申请报告;总投资200万元至1000万元的项目,只审批代项目建议书,三是关于重大项目招标方案的审批权限。工程建设费1亿元以上的项目,其招标方案经行业监管部门初审、市人民政府分管副市长批示后,由市人民政府招投标领导小组办公室提出意见报常务副市长批准;工程建设费5亿元及以上重大项目的招标方案还须报市人民政府市长批准同意。另外,关于工程建设合同和融资合同送法制机构审查的额度等均结合实际作了相应调整。


变化四:完善了事权划分机制。《办法》明确要建立“分工合理、事财匹配、权责明晰、运行高效”的政府投资建设项目事权划分机制,对原《关于加强市政基础设施项目建设管理的若干意见(试行)》(长政办发〔2014〕30号)中的市政基础设施事权划分进行合理调整和完善补充,并将交通、水务、城管、社会事业、农林水利、智慧城市等类型建设项目进行了全面的梳理和论证,首次在文件中进行明晰,建立了覆盖全行业的事权划分机制。另外,针对以往项目建设的征地拆迁支出责任存在争议的问题,首次在文件中将政府投资建设项目的征地拆迁工作和支出责任进行了明确的界定,有助于提高项目建设效率。


变化五:优化了项目审批管理。一是界定审批范围。明确政府投资公司自筹资金建设的经营性项目,不纳入审批制范围,按项目性质采取核准或备案制,简化手续的同时也有助于明晰政府投资公司在实施经营性项目时的企业主体地位。二是优化审批流程。贯彻中央、省、市行政审批制度改革的最新要求,全面推行一次性审批改革,将并联审批、在线审批的要求贯彻到具体章节。同时对原小额投资建设项目审批办法,在进行流程优化和精简后集成整合纳入《办法》。三是规范抢险救灾项目的管理。原应急抢险救灾工程审批管理办法自执行以来,部分项目以应急的幌子借此“搭便车”,带来了很多弊端。我们在进行了进一步规范,主要是剔除了非抢险救灾的纯应急类项目。


变化六:加强了项目投资控制。《办法》强调了政府投资项目必须按照“估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算”的原则控制投资成本。在制度设计方面主要参照《省本级政府投资项目审批及概算管理办法》通过严格概算执行和造价控制,健全概算审批、调整等管理制度,严格工程变更管理,确保项目总投资控制在批复的概算以内,加强投资全过程控制。项目初步设计概算超过可研批复估算10%以内的,须先报投资主管部门核定额度后由原概算审批部门批复。项目初步设计概算超过可行性研究报告批复估算10%的(不含征地拆迁补偿费和管线迁改费),投资主管部门可以要求项目建设单位重新编制和报批可行性研究报告;或要求项目建设单位严格按照可行性研究报告批复修改初步设计及概算,重新报批。


变化七:规范了实施过程管理。《办法》明确项目实施强化全寿命周期成本控制;审批报建、建设实施、竣工验收等各个环节严格执行基本建设程序,不得边勘察、边设计、边施工;建立健全项目责任制。严格执行项目法人制、代建制、招标投标制、合同管理制、工程监理制、安全生产责任制、工程质量终身负责制和重大项目跟踪审计制;政府投资建设项目应合理确定工期,并遵守工期定额的有关规定。项目竣工后,由住建、交通、水务等相应行业主管部门牵头组织项目建设单位、城管、交警、消防等相关部门根据施工图设计批复文件进行验收,并规定了移交时限和要求,力求解决过去部分项目竣工或实际投入运营但多年未移交的问题。


变化八:规范了资金拨付管理。《办法》明确投资主管部门根据政府投资年度计划、可行性研究报告批复、资金申请报告批复、项目投资补助计划的通知等形式下达项目年度资金安排计划,作为项目资金拨付的依据;财政部门和项目建设单位根据年度资金安排计划、政府投资年度计划、初步设计概算批复、合同等,按工程进度支付资金。合同审结前工程款支付按比例严格控制(1亿元以内的支付比例不超过合同价的70%,1亿元以上的支付比例不超过合同价的80%);工程相关服务费按合同约定比例支付(合同审结前支付比例不超过相应合同价的70%)。需超比例支付的,必须事先报市人民政府批准,剩余资金依据财政部门结算审核结果和合同进行清算。


变化九:强化了监管和责任追究。整个政府投资管理坚持“谁审批谁监管、谁主管谁监管”原则实行全过程监管与问责。一是全过程明确管控责任。实行行业主管部门负责制、项目稽察制、跟踪审计制,行业主管部门负责对项目实施进行行业监管,市重大项目稽察特派员办公室全过程稽察、市审计局加强重大项目的跟踪审计。二是加快推进“互联网+监督”,依托投资项目在线审批监管平台,加快推进“互联网+监督”,建立以党内监督为根本、部门监督为主体、群众监督为基础、科技监督为手段的新型监督模式,运用互联网技术和信息化手段,实现项目建设管理的全过程电子化监管,提高监管实效。三是加大责任追究。除对项目建设单位、行业主管部门和国家机关工作人员作出明规定外,结合实际情况,此次增加了政府投资建设项目相关业务的参建单位及其从业人员的违法违规操作的追责内容,首次结合社会征信体系建设,将其不良行为记入信用档案或列入黑名单予以公布。


变化十:理顺了层级管理体制。原长政发〔2012〕21号规定“区县(市)人民政府投资建设项目管理遵照执行”,没有对湘江新区和各国家级园区作出规定,同时,基于体制机制和管理机构的差异,完全遵照执行存在一定地困难。因此,《办法》明确湘江新区、国家级园区、区县(市)人民政府投资建设项目管理按照本办法执行,也可参照本办法制定实施办法,报市人民政府批准后执行。这样既保证全市政府投资管理体制的一致性,也考虑了各区域的实际情况,确保更加切合实际。


                                                               2017年7月3日

 


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